경북대학교 사회과학연구소, 社會科學 제9집(1988),pp.183-198.

지방자치단체 사회복지관련 조례의 발전방향

경북대 사회복지학과 교수 박 석 돈

우리나라의 지방자치는 그 역사도 짧을 뿐 아니라 자치권한도 매우 제한적이다. 중앙정부의 권한을 지방에 이양하는데도 인색할 뿐 아니라 법원의 법해석도 매우 엄격하여 사실상 지방정부의 조례제정권도 극히 제한적이라 할 수 있다. [법률우위의 원칙]이 엄격히 해석되는 한 현행 법으로는 지방자치단체의 조례제정권은 제한적일 수밖에 없고 따라서 사회복지사업의 제도나 프로그램의 다양한 발전을 기대하기는 어려울 것이다. 그러나 다행스럽게도 최근의 대법원 판례가 약간씩 지방의 다양성을 인정하는 쪽으로 기울고 있어 희망을 갖게 한다. 그러나 사회복지의 지역적 다양성을 살리고 시대적 변화에 능동적으로 대처하기 위한 보다 근본적인 해결방법은 법률로서 해결하는 것이다. 예컨대, " 지역의 특수성을 고려하여 필요하다고 인정하는 때에는 보건복지부장관의 승인을 얻어 당해 지방자치단체의 조례로 복지의 종류와 기준을 따로 정할 수 있다."는 규정을 두어 법률우위의 원칙도 살리고 지역의 특수성에 따른 조례제정권도 살리는 효과를 얻는 방법이다.

주요어 : 지방자치, 사회복지, 조례, 자치입법권, 법령우위의 원칙

Ⅰ. 서 론

사회복지 법규란 오늘날 사회복지가 국가와 국민간의 권리와 의무의 관계로 등장하고 있음을 국가가 인정하고 또 사회복지를 구현하고자 하는 구체적인 사업들을 공익에 맞게 보호하고자 하는 뜻으로 국가가 이를 법의 형태로 제도화한 것을 말한다(박석돈,1995:58). 즉, 사회복지 제도 또는 사회복지 활동의 내용과 형태를 규정하고 있는 법률의 총칭이라 할 수 있으며, 사회복지 제도를 어떻게 운용할 것인가를 담고 있다. 그러므로 한 사회나 국가의 사회복지에 대한 의지와 목표가 다소 추상적으로 사회복지정책으로 명시되고, 이 사회복지정책이 구체적으로 사회복지법이란 형식을 갖추어서 표현된다고 볼 수 있다(남세진 조흥식,1995:103). 그리고 이 사회복지법에 의해 사회복지 행정조직이 갖추어지고, 그 조직을 통해 사회복지 제도라는 이름으로 사회복지 활동이 체계적으로 실천되는 것이다.

그런데 사회복지법제는 인식 대상으로서 유동성을 지닌다. 사회복지의 지역성과 역사성으로 인해 그 개념과 범위가 지역과 시대에 따라 달라진다. 사회복지의 바탕을 이루는 사회적·문화적·경제적·정치적 기초는 지역에 따라 상이함으로 사회복지법제도 지역에 따라 상이한 내용으로 발전함은 당연한 귀결이다. 또 같은 지역에 있어서도 사회복지법제는 그 바탕 즉, 사회적·문화적·경제적·정치적 기초가 역사적으로 변화함에 따라 그 내용도 변화하는 역사성을 가지고 있다. 따라서 지금까지 전국적 차원에서 획일적으로 수행되어 오던 사회복지가 이제 지방자치시대를 맞아 지역 실정에 맞는 제도와 프로그램이 개발되어야 할 것이다.

우리나라는 1991년 지방의회가 다시 구성되고 1995년에 민선지방자치단체장이 선출됨으로써 각 지방은 실질적인 지방자치시대에 접어들게 되었다. 이에 따라 과거 중앙정부의 획일적인 통제 아래에서 전국이 동일한 사회복지제도로 운영되었던 것이 각 지방의 자율성과 다양성을 인정하고 각 지방의 실정에 맞는 제도를 개발て운영할 수 있게 되었다. 이에 지역주민들은 중앙집권적 시대에서는 자제하여 왔던 문제점들의 개선을 지방의회에 요구하게 되고, 그에 대한 지방의회의 활동에 많은 관심을 가지고 주시하는 등 지방자치에 대하여 관심을 가지게 되었다.

이러한 현실에서 볼 때, 각지방자치단체가 자치시대의 개막이래 사회복지관련 자치법규들을 얼마나 정비하여 왔고 또 그 법규들이 상위법에서 위임한 사항들을 얼마나 충실히 제て개정하여 왔는가를 살펴보는 것은 의의가 크다고 할 수 있다. 동시에 지역 특성에 맞는 새로운 제도와 프로그램을 개발하기 위해 얼마나 노력해 왔는가를 살펴 볼 필요가 있을 것이다.

이를 위해 본 고에서는 먼저 조례의 법적 지위와 특징에 대해 고찰해 보고, 각지방자치단체의 사회복지관련 자치법규가 얼마나 제정 정비되어 있는가를 사회복지관련 상위법 및 타 지방자치단체의 조례들과 비교해서 분석해 봄으로써 지방자치단체 사회복지의 현주소를 가늠해 보고 그 발전방향을 제시해 보고자 한다.

Ⅱ. 지방자치단체의 사무

지방자치는 일정한 지역을 기초로 하는 단체나 일정한 지역의 주민이 지방적 사무를 자신의 책임 아래 자신이 선출한 기관을 통하여 처리하는 제도를 말한다(權寧星,1997:221). 이러한 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다. 이것이 자치입법권이다. 자치입법에는 지방의회가 정하는 조례와 지방자치단체의 장이 정하는 규칙이 있다(權寧星,1997:229).

1. 자치사무

자치사무란 지방자치단체의 존립목적을 달성하기 위한 본래적 사무로서, 주민의 복지를 증진하기 위하여 시행되는 사무 및 지방자치단체의 존립을 위해 필요한 사무를 말한다. 이를 고유사무 또는 공공사무라고도 한다. 자치사무를 개관하면 <표 1>과 같다.

지방자치단체는 국가 또는 다른 자치단체의 전권에 속하는 사무를 제외하고는 포괄적으로 처리함을 목적으로 한다. 지방자치의 본래의 목적인 자치사무에 대하여 지방의회는 주민의 생활권을 현실적으로 보장하기 위하여 필요한 범위 안에서 조례제정권을 가진다.

현행 지방자치법은 지방의회를 주민의 자치기구이자 사회보장기구로서 중요시하고 있기 때문에 주민의 사회보장을 위하여 광범위한 사무를 자치사무로 규정하고 있다. 그러나 지방자치법은 자치사무의 구체적 범위를 명시하지는 않고, 자치사무 중 전형적인 것을 예시하고 있을 뿐이며 더 나아가 지방자치법 제9조 제2항 단서규정에서 자치사무일지라도 법률로 국가사무화 할 수 있는 여지를 남겨 놓았다(김현진,1996:39).

<표1> 자치사무의 개관
 

법적 근거

▲ 지방자치법 제9조 제1항, 제2항

사무의 성질

▲ 당해 지방자치단체에만 이해관계가 있는 사무
▲ 지방자치단체가 자기의 의사와 책임 및 부담 아래 처리할 수 있는 사무
▲ 지방자치단체의 존립유지에 관한 사무(자치입법, 조직,행정)
▲ 주민의 공공복지에 관한 것으로 해당구역 내에 한정된 사무(토목사업, 도시계획, 위생 등)

사무의 내용

▲ 지방자치법 제9조 제2항에 예시한 사무
  1. 지방자치단체의 구역, 조직, 및 행정관리 등에 관한 사무
  2. 주민의 복지증진에 관한 사무
  3. 지역개발 및 주민의 생활환경시설의 설치 관리에 관한 사무
▲  다른 법률에서 위와 다르게 규정할 경우에는 자치사무로 되지 아니한다(지방자치법 제9조
     제2항 단서).

조례제정관계

▲ 조례제정 대상이 되는 사무

경비부담관계

▲ 원칙적으로 지방자치단체가 전액 부담
▲ 법령에 근거가 없어도 국가나 상급 지방자치단체가 보조할 수 있음(보조금)

지방의회의 관여관계

▲ 의결·사무감사 및 조사 등의 대상(지방자치법 제36조)

중앙정부의 감독관계

▲ 원칙적으로 감독 배제
▲ 소극적 감독(사후감독·합법성 감독)만 허용(지방자치법 제157조 제1항 후단, 제158조)

자치사무의 예

상·하수도 사업, 운동장의 설치관리, 지방도로의 신설관리, 가로등의 설치관리, 녹지의 설치관리, 청소·소독·오물관리·미화, 공동묘지 및 화장장의 설치관리, 공중화장실의 설치관리, 극장의 설치운영, 구획정리 및 불량지구의 개량 등

  朴奉國,조례입법의 이론과 실제(서울:장원출판사,1992),p.82.

2. 위임사무

위임사무라 함은 지방자치단체가 법령에 의하여 국가 또는 다른 자치단체로부터 위임받아 행하는 사무를 말한다. 위임사무를 좁은 의미에서는 단체위임사무 만을 의미하나, 넓은 의미에서는 기관위임사무까지를 포함한다. 그러나 기관위임사무는 지방자치단체의 집행기관에 위임된 것으로 지방의회가 제정하는 조례의 소관사항이라 할 수 없다(지방자치법 제156조).

1) 단체위임사무

단체위임사무란 지방자치단체의 본래의 사무가 아니고 개별 법령이나 조례의 규정에 의하여 국가 또는 다른 지방자치단체로부터 위임을 받아 처리하는 사무를 말한다. 단체위임사무를 개관하면 <표 2>와 같다. 단체위임사무는 법령에 의하여 지방자치단체에 속하는 사무로써, 국가 또는 다른 지방자치단체로부터 당해 지방자치단체에 그 처리가 위임된 사무를 말한다.

<표 2> 단체위임사무의 개관
 

법적근거

▲ 지방자치법 제9조 제1항, 제95조 제2항

사무의 성질

▲ 당해 지방자치단체의 지방적 이해와 전국적 이해관계를 동시에 가지고 있는 사무
법령 또는 조례의 개별적 규정에 의하여 국가 또는 다른 지방자치단체로부터 위임된 사무

경비부담관계

▲ 지방자치단체와 국가가 분담(지방재정법 제18조)

지방의회의 관여관계

▲ 의결·사무감사 및 조사 등의 대상(지방자치법 제36조)

조례제정관계

▲ 조례제정의 대상(고유사무와 같음)

중앙정부의 감독관계

▲ 소극적 감독(사후감독· 합법성 감독) 및 합목적성 감독(지방자치법 제156조, 제157조     제1항)
▲ 국가나 상급 지방자치단체의 지도·감독이 법령상 광범위 함

단체위임사무의 예

생활보호사업(생활보호법 제15조), 보건소의 설치운영(보건소법 제2조), 예방접종(전염병예방법 제11조) 등

자료 : 朴奉國,조례입법의 이론과 실제(서울:장원출판사,1992),pp.84-85.

2) 기관위임사무

지방자치단체에 대한 위임이 아니라 지방자치단체의 장이나 기관에 대하여 위임된 사무를 말한다. 기관위임사무는 원래 국가가 자기의 일선행정기관을 설치하여야 할 국가사무를 지방자치단체의 집행기관에 위임하여 처리하는 것이기 때문에 이는 지방자치단체를 통한 간접행정이 아닌 국가의 직접행정에 속하고, 이와 같은 기관행정사무를 처리함에 있어서는 지방자치단체의 장은 당해 지방자치단체의 장으로서가 아니라 국가의 행정기관으로서의 법적인 지위를 갖는다. 따라서 기관위임사무는 지방자치단체의 사무가 아니므로 지방의회의 입법소관사항이 아니다(朴奉國,1992:85-86).

III. 자치입법권

지방자치단체는 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다. 이것이 자치입번권이다. 자치입법으로는 지방의회가 법령의 범위 안에서 그 지방의 사무에 관하여 정하는 조례와 지방자치단체의 장이 법령과 조례의 범위 안에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 정하는 규칙이 있다.

지방자치단체에는 지방자치단체의 의결기관으로 지방의회가 있고, 지방자치단체의 사무를 처리하고 지방의회의 의결사항을 집행하는 집행기관으로 지방자치단체의 장이 있다. 지방자치법은 의결기관인 의회의 권한과 집행기관인 단체장의 권한을 분리하여 배분하고 있다. 따라서 국가사무 중 기관위임사무는 조례로써 규정할 수 없다. 다만 국가사무 중 단체위임사무는 지방자치단체에 의한 자율적 처리가 어느 정도 인정되는 것이기 때문에, 자치사무와 같이 조례의 제정에 특별한 법률상의 근거를 요하지 않는다. 지방자치단체가 조례를 제정할 수 있는 사항은 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 이른바 단체위임사무에 한하고, 국가사무로서 지방자치단체의 장에 위임된 기관위임사무에 관한 사항은 조례제정의 범위 밖이다.

1. 조례의 개념과 특성

조례는 지방자치단체가 법령의 범위 안에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 지방의회의 의결로 제정하는 법이다. 조례는 지방자치단체의 대의기관인 지방의회의 의결을 거쳐 제정된다는 점에서 지방자치단체장이 제정하는 규칙이나 기타 행정규칙과는 구별된다(김성호,1995:42). 조례란 형식적 개념으로 보면 지방자치단체가 법령의 범위 내에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 지방의회의 의결을 거쳐 제정하는 법 형식으로서 지방법규이며, 실질적 개념으로 보면 조례는 지방자치단체가 그 자치권에 의하여 자주적으로 정립한 법을 가리키는 것으로서 지방차지단체의 자주법(신승훈,1996:4)이라 할 수 있다.

2. 조례의 법적 지위와 한계

헌법 제117조 제1항은 "지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다"라고, 지방자치법 제15조에는 "지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 てててててて 조례를 규정할 수 있다"라고 하여 지방자치제의 조례제정권을 인정하고 있다. 그러나 조례가 정할 수 있는 사항을 제한하고 있다.

관계법령에 의하면 자치입법권의 범위는 매우 협소하다. 헌법은 자치단체가 "법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다"(헌법 제117조 제1항)고 함으로써 자치입법권을 헌법적으로 보장하고 있고, 이에 의거하여 지방자치법은 자치입법으로 조례와 규칙의 두 가지 형식을 인정하고 있으므로(지방자치법 제15조~제21조) 자치입법권의 범위가 상당히 넓은 것처럼 되어 있다. 그러나 실제로는 조례의 규율대상이 되는 자치사무의 범위가 사실상 한정되어 있으며, 중요성이 낮은 사무에 관해서만 조례て규칙으로 정하는 실정이다(鄭世煜,1997:149).

조례로 규정할 수 있는 사항은 예를 들면, "법령의 범위 안에서" 조례를 정할 수 있다고 하여 법령의 범위를 벗어난 조례를 금지하고 있을 뿐만 아니라 "그 사무에 관하여" 조례를 정할 수 있다고 하여 조례가 정할 수 있는 사무의 범위를 제한하고 있다(박송규,1996:51). 즉 지방자치단체가 갖는 자치입법권은 지방자치단체가 처리하는 주민의 복지사무와 재산의 관리사무를 위한 것이며 따라서 자치입법권의 대상이 되는 것은 지방자치단체의 사무이다. 그러나 지방자치법 제15조 단서는 "주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다"고 규정하고 있다.

1) 법령우위의 원칙

헌법 제117조 제1항과 지방자치법 제15조는 [법령의 범위 안에서] 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있다. 여기서 고려해 볼 문제는 법률의 공백, 즉 법률이 침묵을 지키고 있는 경우의 조례제정 문제와 법령과 조례가 상충될 때의 조례제정 가능성의 문제이다. 법률과 조례가 상충될 때 법률우위의 원칙을 존중하면서 법률에 위반되지 않는다고 해석되는 法律追加規制條例와 法律超過規制條例의 제정이 가능한가 하는 점과, 가능하다면 어느 정도까지 허용될 것인가의 문제이다.

(1) 법률과의 관계

법질서의 안정 및 국민의 권리와 자유를 보장하기 위해서 법률의 위임이 없는 한 조례를 제정할 수 없다는 것이다. 그러나 최근 법령의 내쇼날 미니멈(national minimum) 이론은 국가의 법령을 전국적 최저기준으로 파악하여 그 최저기준에 위반하지 않는다면 폭 넓은 조례제정이 가능하다고 보는 이론이다. 국가의 법령을 합헌적으로 해석하기 위해서는 국가의 법령은 '전국적 견지로부터 규제의 최저한도를 표시하는 것' 즉, '전국적 최저기준 법률'이라고 해석해야 한다(朴源永,1985:323-330). 사회복지에 관한 국가와 지방자치단체의 책임(헌법 제34조 제2항)을 인정하고 국가와 지방자치단체는 모든 국민의 최저생활을 보장할 책임이 있다면 최저생활 이상의 보장을 구태여 막을 이유가 없다고 본다.

(2) 명령과의 관계

헌법 제117조와 지방자치법 제15조의 [법령의 범위 안에서]라는 규정에서 [법령]에 행정기관의 명령도 포함된다고 보는 것이 우리 판례의 태도이다.

2) 법률의 공백에 대한 조례제정

법률의 공백이라 함은 규제대상으로 예측할 수 있는 사항에 대하여 미처 규제하지 못하고 있는 국법의 미비인 경우를 말한다. 대법원 판례는 [전국적으로 통일된 법적 근거가 없다는 점 즉, 국가의 입법미비를 들어 지방자치단체의 자주적인 조례제정권의 행사를 가로막을 수는 없다]고 했다. 판례는 [법률의 공백] 부분에 대하여 조례제정권을 인정한 것이다. 따라서 사회복지사업법에서 미처 사회복지사업으로 규정되지 않은 새로운 제도나 프로그램을 지방자치단체의 조례로 사회복지사업이라고 인정할 수 있다고 해석된다.

3) 法律追加規制條例

국법과 동일한 규율목적이라 할지라도 국법이 규제하고 있지 아니하는 대상에 대한 규제는 추가규제조례로써 허용될 수 있는가의 문제이다(徐元宇,1993:190). 이에 대해 국내의 학계나 판례가 종래에는 '법령의 범위 내'라는 헌법과 지방자치법을 다소 엄격히 해석해 왔다. 그러나 최근 [광주광역시 동구저소득주민 생계보호지원조례안]에 대한 대법원 판례는 종래의 해석과는 다르게 판결하였다.

이 조례의 내용은 자활보호대상자들에게 지방자치단체가 생계비를 지원하는 내용이었다. 따라서 사회복지대상자들에게 국법이 지원하는 서비스 종류 외에 추가 서비스를 제공할 수 있다고 해석된다.

4) 法律超過規制條例

법률상의 규제만으로는 주민의 생존권을 현실적으로 보장하기어려워 지방자치의 본래의 목적을 달성할 수 없다고 지방의회가 판단하게 되면, 주민의 생존권 보장을 위한 조례제정권이 필요하며, 필요에 따라서는 관계법률을 전국적 최저규제기준으로 해석하여 필요한 법률초과규제조례를 제정할 수 있다고 보아야 할 것이다(金聖鎬,1994:86-87).

이것은 국가의 법령과 동일한 규율대상에 대하여 강화된 규제 내지는 보다 엄격한 규제를 허용할 것인가의 문제이다. 이 문제에 대한 판단은 당해 국법을 [규제한도법률]로 볼 것인가 [최저기준법률]로 볼 것인가에 따라 좌우된다. 이러한 논의와 관련해서 국법의 서비스 수준을 초과하는 사회복지서비스를 어떻게 볼 것인가의 문제가 발생한다. 이점에 있어서 국민의 최저생활 보장과 사회복지의 역사성 지역성 등을 고려할 때 사회복지서비스의 법률초과규제조례는 가능하다고 보아야 할 거이다.

IV. 지방자치단체 사회복지관련 조례 분석

1. 조례의 제 개정 활동 현황

우리나라 헌법은 지방자치에 관한 1개의 장(제117조, 제118조)을 두고 있다. 제117조의 규정은 우리나라 지방행정이 최소한 지방자치에 의해야 할 것과 또한 자치단체의 자치권은 법률로써도 박탈할 수 없는 헌법적으로 보장된 권리라는 것을 의미한다(鄭世煜,1997:121).

현대국가에 있어서는 전국적인 이해관계가 있어 국가가 직접 집행하여야 할 사무 외에는 모두 지방자치단체로 하여금 자주적으로 처리하도록 하되, 전국적 이해관계와 지방적 이해관계가 동시에 있는 사무는 이를 지방자치단체에 위임하여 국가는 필요한 일정한 통제만 행한다는 데에 자치사무와 위임사무의 구별의 의의가 있다.

지방의회 구성 이후 지방자치단체의 조례제정 현황을 대구시의 경우를 통하여 보면 집행부인 대구시장이 발의한 조례가 대구시의회 발의의 조례보다 훨씬 비율이 높다. 대구시의회(1991. 7. 8. - 1995. 7. 7.)에서의 조례제정과 조례개정 비율을 보면 전체 제안된 조례 418건 중 대구시장이 제안한 조례는 약 83%인 348건이고 시의회가 제안한 것은 약 13%인 70건에 불과하다.

<표 3> 지방자치단체장과 지방의회의 조례제정て개정 비율 비교
(대구광역시 제1대 지방의회)

제안자

지방자치단체 장
(시장, 교육감)

지 방 의 회

제정조례

70

0

70

개정조례

255

0

255

폐지조례

23

18

41

위원회 및 의원발의
제정·개정 조례

0

52

52

348

70

418

자료 : 대구광역시의회, 의정백서(제1대 : 1991. 7. 8. - 1995. 7. 7.) 1995. 9.

위의 <표 3>에서 보는 바와 같이 조례 제て개정에서 지방자치단체장보다 지방의회가 열세인 이유는 단체장에 비해 상대적으로 협소한 지방의회의 권한과 지방의회의원들의 전문성 부족 등을 들 수 있다(신승훈,1996:36). 지방의회 구성 이후에도 중앙정부의 지방에 대한 통제수단이 되는 상위법령과 사무배분의 개선이 이루어지지 않았기 때문에 지방의회가 조례를 제정할 수 있는 범위가 협소하고 지방자치단체장에 비하여 관여할 수 있는 범위가 좁다. 그리고 지방의회의원들도 지방자치제도의 개선에 대한 열의를 가지고 많은 조례를 개정하고자 하였으나 법률적 지식과 전문성의 부족으로 조례 제て개정에서 지방자치단체장보다 열세의 입장에 놓이게 되었다.

일반적으로 법체계라고 할 때에는 국가의 법령은 물론 일정한 구역 내에서만 효력을 가지는 자치법규(조례와 규칙)도 포괄한다. 다만 국가적 법질서 체계를 확립하기 위해 자치법규를 국가적 법규의 하위에 두는 것과 마찬가지로 자치법규 내에서도 기초자치단체의 법규를 광역자치단체의 법규의 하위에 두어야 한다는 것이 일반이론이다. 이 이론에 의하면 현행 지방자치법의 규정과 같이 시て군 및 자치구의 조례나 규칙은 시て도의 조례나 규칙에 위배되어서는 안된다. 그러나 이는 기초자치단체를 광역자치단체의 하급기관으로 잘못 인식해온 데서 연유하는 이론으로 타당하지 않는 것(鄭世煜,1997:48)으로 보여진다.

대한민국 헌법 제117조에는 '지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다'라고 규정되어 있다. 그러면 상위법에서 위임한 사항을 조례로 규정한 몇 가지 예와 현재 대구광역시에서 재정한 자치조례들에 대해 살펴보고자 한다.

2. 사회복지관련 각종위원회의 구성

사회복지사업법은 지방자치단체별로 사회복지위원회를 두고 필요한 사항은 당해 자치단체의 조례로 규정하도록 했다. 그러나 거의 모든 지방자치단체에 생활보호위원회만 설치되어 있고 기타 위원회는 전혀 구성되어 있지 않다. 대구광역시의 경우 사회복지관련 각종 자문기구의 설치근거와 설치유무는 다음 <표 4>와 같다. 지방단위의 각종위원회가 거의 설치되어 있지 않으며 다른 지방자치단체도 이와 유사한 실정이다.

<표 4> 사회복지관련 각종위원회 설치현황

(1994년 3월말 현재)

명 칭

설치 해당 행정단위 및 설치상황

법적근거

광역시단위

구청단위

동사무소

해당여부

설치유무

해당여부

설치유무

해당여부

설치유무

사회복지위원회
생활보호위원회
의료보호심의위원회
아동복지위원회
보육위원회
장애인복지위원회
모자복지위원회
지방청소년위원회
지방윤락여성선도대책위원회










 

 




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사회복지사업법 제5조
생활보호법 제16조
의료보호법 제3조
아동복지법 제5조
영유아보육법 제4조
장애인복지법 제6조
모자복지법 제6조
청소년기본법 제13조
윤락여성선도대책위원회규정

자료 : 대구복지기본계획1996-2005(1994),p.137.

3, 지방자치단체의 사회복지관련 조례 현황

지방자치단체가 제정한 사회복지관련 조례는 매우 빈약하다. 법률추가조례나 법률초과조례 및 법률의 공백에 대한 조례가 없음은 물론이고 법률의 위임사항에 관한 조례 마저 충실히 제정하지 못하고 있다. 대구, 서울, 인천, 경기도의 사회복지관련 조례를 비교해 보면 다음 <표 5>와 같다.

<표 5> 자치단체별 사회복지관련 조례 비교표 <표 생략>

<표 5>에서 보는 바와 같이 최근 중앙의 사회복지관련 법과 제도가 비교적 빠른 발전을 하고 있는데 비해 지방자치단체의 조례는 이를 따라가지 못하고 있다. 법에서 위임한 조례를 제정하지 않고 있는 경우가 그 예이다.

시설설치에 관한 조례도 모두가 이용시설에 한하고 수용시설의 설치는 생활보호법에 의한 부랑인보호시설 밖에 없다. 따라서 각 지방자치단체의 관할구역에 거주하는 주민들의 복지욕구조사를 통해 수용보호시설의 필요성이 있으나 민간법인에 의해서도 설치희망자가 없을 경우 지방자치단체가 직접 설치 운영하거나 지방자치단체가 설치하여 민간법인에 운영을 위탁하는 내용의 조례도 제정되어야 할 것이다. 그리고 법령에서 정하고 있는 사회복지사업의 종류 이외의 복지욕구가 있을 경우 이를 위한 복지사업을 조례로서 수행하는 길도 열어야 할 것이고, 법령의 보호수준을 초과하는 보호내용을 조례로서 강화하여야 할 것이다.

지방세감면조례는 어느 자치단체나 한결 같이 노인복지시설에 대한 감면을 규정하고 있다. 이것은 다른 복지시설에도 적용되어야 할 것이므로 [노인복지시설]을 [사회복지시설]로 용어를 바꾸어야 할 것이다.

대구광역시의 경우 [지하철1호선내 매점등의 설치허가 등에 관한 조례]는 같은 요보호대상자들에게 이러한 혜택을 주도록 하는 내용의 법규정이 노인복지법과 모자복지법에도 규정되어 있으므로 이들에게도 대상범위를 확대하고 공공기관이 설치 또는 관리하는 모든 시설에까지 확대하는 조례를 제정하여야 할 것이다. 서을과 경기도는 이를 [공공시설내의 매점 및 자동판매기의 설치조례]로 제정하여 시설설치 대상 범위도 확대하였고 법령의 규정대로 수혜대상도 노인 장애인 모자세대에까지 확대하고 있다.

V. 결론

우리나라의 지방자치제도는 그 역사도 짧을 뿐 아니라 자치권한도 매우 제한적이다. 중앙정부의 권한을 지방에 이양하는데도 인색할 뿐 아니라 법원의 법해석도 매우 엄격하여 사실상 지방정부의 조례제정권도 극히 제한적이라 할 수 있다. [법률우위의 원칙]이 엄격히 해석되는 한 현행 법으로는 지방자치단체의 조례제정권은 제한을 받을 수밖에 없고 따라서 사회복지사업의 제도나 프로그램의 다양한 발전을 기대하기는 어려울 것이다. 법해석에 있어서 학자들의 견해도 갈라지고 법원의 판례도 아직은 엄격하다. 그러나 다행스럽게도 최근의 대법원 판례가 약간씩 지방의 다양성을 인정하는 쪽으로 기울고 있어 희망을 갖게 한다. 그러나 사회복지의 지역적 다양성을 살리고 시대적 변화에 능동적으로 대처하기 위한 보다 근본적인 해결 방법은 법률로 해결하는 것이다. 예컨대, 최근에 제정된 환경정책기본법은 제 10조 제3항에서 " 지역환경의 특수성을 고려하여 필요하다고 인정하는 때에는 환경부장관의 승인을 얻어 당해 지방자치단체의 조례로 별도로 복지의 종류와 기준을 설정할 수 있다."는 규정을 두어 법률우위의 원칙도 살리고 지역의 특수성에 따른 조례제정권도 살리는 효과를 얻고 있다.

그러나 무엇 보다도 더 중요한 것은 지방자치단체가 보다 더 적극적이고 능동적으로 사회복지관련 조례를 제정하는 것이다. 대부분의 지방자치단체는 법령에서 조례규정사항으로 위임한 내용에 대해서도 조례를 제정하지 않고 있다. 따라서 법령위임사항에 대한 조례를 완비함은 물론 법령의 보호수준을 초과하거나 법령에서 규정하는 보호의 내용, 대상, 조건 등에 추가하여 제공되는 서비스의 규정등 활발한 조례 제 개정이 이루어 져야 할 것이다.

# 참고문헌 #
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Directions for Law Development in Social Welfare of Local Government

Park, Suk-Don

<Abstract>

The history of the local autonomy in Korea is short and its power very limited. The central government and the Supreme Court of the nation hold majority of the power and have established strict laws such that the actual power, i.e., the law making ability, the local government holds is minimal. Thus with these principles of the rule of national law over local law continuing, the authority to enact legislature by the local government is restricted. And so we cannot expect the system and program of social welfare to develop in its various forms. Fortunately however, the judicial precedents are slowly changing to recognize the differences of the regions. There must be explicit laws established to overcome the above barriers in order to retain regional diversity in a timely, up-to-date, fashion.
It is effective that we have a provision on nation law which "when It is recognized necessary in consideration of the regional uniqueness, local government can establish a sort and a standard of social welfare by local government law on the assumption that the ministry of health and welfare should give the approval." It can satisfy both conditions of national law rule over local law and the legislative power of local government based on regional uniqueness.

key word : local autonomy, social welfare, local law