김태영교수화갑기념논문집(1988),pp.175-192.

社會福祉公行政에 있어서의 指導監督
 

목차

        Ⅰ.  서    론                                                           1. 구미각국의 경우
        Ⅱ.  지도감독의 의의                                              2. 일본의 경우
        Ⅲ.  지도감독의 내용                                          Ⅴ.우리 나라에서의 지도감독의 현실
        Ⅳ.  복지선진국들에 있어서의 지도감독의 경향     Ⅵ.결    론

Ⅰ. 서 론

이제 우리 사회에서도 사회복지라는 용어는 보편화되었고 국가 시책에서도 복지국가 건설이라는 것이 하나의 국정지표로 등장하게 되었다. 그러면서 종래 사회복지사업은 돈 많고 마음씨 착한 사람들이 행하는 사업 정도로 생각하던 것이 이제 전문지식과 기술을 가진 사회복지 전문가에 의해서 행해져야 한다는 인식이 높아져 가고 있다. 이에 따라 1987년 보사부는 생활보호대상자를 직접 상대하는 일선 읍면동의 사회계원을 사회복지사로 교체하기로 하고 우선 대도시 빈곤계층이 많은 동(洞)에서부터 이를 시행했다.

그런데 일차로 채용되어 배치된 사회복지전문요원들은 일선 동사무소에 배치되어 활동함에 있어 많은 어려움에 직면하고 있다. 그것은 첫째 처음으로 시행되는 행정시책이라 모두가 업무에 생소하고 체계가 서있지 않다는 것이다.

둘째로 동료직원이나 상사들의 사회복지에 대한 이해부족에서 오는 어려움이다.

셋째는 활동 대상자, 즉, 지역사회의 생활보호 대상자들이나 행정체계 안에서나 사회복지 전문직에 대한 이해부족에서 오는 어려움이다.

이러한 몇 가지의 어려움 들은 사회복지전문요원들의 사기를 저해할 우려가 있고 이들이 가지고 있는 전문지식과 기술의 지속적인 개발과 발전을 도모할 수가 없고 나아가서는 이들 전문요원들에 대한 가치와 효율성에 대한 평가를 그르칠 우려가 있다.

그래서 본 논문에서는 사회복지 공행정 분야에서의 지도감독(supervision)에 대해 서구의 사회복지 선진국에서는 어떤 과정을 밟아 발전해 왔고 또 현실적으로 어떻게 수행되고 있는지를 살펴보고 이를 우리의 실정에 비춰 봄으로써 앞으로 우리 나라 사회복지 공행정분야에서의 사회복지 사업이 어떻게 수행되고 또 어떤 방향으로 발전해 가야할 것인가를 살펴보고자 한다.

우리 나라 사회복지행정의 주무부서인 보건사회부는 1985년판 [보건사회백서]에서 "제반 복지자원의 합리적인 관리문제가 중요한 과제인데, 이것은 선진복지국가들에서 과거 경험의 평가에 근거하여 가장 중요한 문제로 부각되었다는 점을 他山之石으로 삼아야 할 것이다. 諸基準設定活動과 합리적 행정관리 등 사회복지사업의 근대화와 有資格요원의 확충과 職制 및 서비스 전달체계의 합리화를 이룩하여야 한다. 그리고 모든 사회복지분야의 전문화도 시급히 이루어 가야 할 중요한 과제이다."고 했다. 그러면서 가장 시급한 문제점으로 파악하고 있는 것을 다음과 같이 적고 있다. 즉, "현행 우리 나라의 사회복지 전달체계는 사회복지 서비스의 제일선의 기능을 담당해야할 하위체계가 확립되어 있지 않아 전체 주민의 정확한 욕구 파악과 이에 대한 구체적인 대응이 불가능한 것으로 보인다."고 하면서 구체적으로 "사회복지 행정 전달의 최일선 기능을 담당하고 있는 읍면동의 사회담당 공무원의 업무량 과다와 비전문성으로 인하여 보호대상자 선정의 정확성을 기하기 어렵고 이들에 대한 효과적인 사후처리가 미흡할 뿐만 아니라 영세민의 빈곤원인과 정확한 욕구 및 실태파악 곤란으로 적절한 서비스 제공에 어려움이 있다."고 지적했다.

물론 이러한 점이 문제점인 것은 사실이나 이러한 수준의 문제점이 전부는 아니라는 점을 지적하고자 한다. 그것은 하위 복지행정체계의 전문화는 물론이요 이들의 전문성과 업무의 효율성을 높이기 위해서는 보다 상위 체계인 지도감독체계의 전문화도 병행해서 추진해야 한다는 것이다. 그러나 이러한 문제점에 대한 인식이 부족하고 사회복지 사무소의 추진에 대해서도 아직 뚜렷한 전망이 보이지 않고 있다. 또 우리 나라 현실로 보아 민간 사회복지사업에 기대하기 보다 정부주도의 공공사회복지사업이 보다 구체적인 사회복지 서비스에까지 확산되어 가야 한다고 보기 때문에 사회복지 공행정분야에서의 지도감독의 중요성은 더욱 높아진다고 보는 것이다.

Ⅱ. 사회복지 사업에서의 지도감독의 의의

지도감독이란 사회복지행정이나 교육과정에서 사회복지기관이 사회사업가(social worker)로 하여금 그들의 기술을 발전시키고 개선시킬 수 있도록 돕고, 또 Client들에게 양질의 도움(quality assurance)을 제공할 수 있도록 하는 것이다.

행정적으로 지도감독자(supervisor)는 흔히 Case에 따라 가장 적합한 Worker를 선정하여 그 Worker에게 맞는 Case를 배정하고 그 평가와 조정계획을 상의하고, 또 Client를 상대하는 Worker의 업무수행과정을 관찰한다. 교육적으로는 지도감독은 사회사업가로 하여금 사회사업 철학과 기관의 정책을 보다 잘 이해하도록 돕고, 스스로 자각하게 하고(selfaware) 기관과 지역사회의 자원을 알게 하고, 긴급한 활동을 수행하게 하고(establish activity priorities) 그리고 지식과 기술을 개선시킬 수 있도록 돕는다.

Alfred Kadushin에 의하면 지도감독의 또 다른 기능으로서 조직을 유지할 뿐 아니라 구성원(staff)의 사기를 진작시키는 것이다. 보다 많은 경험이 있는 사회사업가들이 Case협의나 동류집단의 상호작용, 직원개발 프로그램, 또는 사회사업팀 등을 통해 유사한 목적을 성취함에 반해, 경험이 적은 사회사업가들은 개별 지도자의 형(model)에 따라 지도되는 것이 보통이라고 했다.

사회사업실천에 의해 발달된 지도감독업무는 행정적인 면과 교육적인 면, 그리고 도와주는 기능을 포함하는 독특한 융합체로 간주되고 있으며, 그 역사는 사회사업이 전문직으로 발달하기 시작한 바로 그 시기로 거슬러 올라간다. 지도감독은 사회사업 전문직의 발전과 밀접한 연관성을 가지고 있으며, 그 본래의 성격은 행정적인 것이었으나 점차 필요에 의해 교육적인 면과 기능 수행에 관한 것도 포함되게 되었다.

1920년 이전에는 사회사업에서 지도감독이 거의 없거나 있다해도 각양각색이었다. 사실 옛날 Social Work Journal에서는 오늘날 우리가 말하는 지도감독을 포함해서 이와 전혀 다른 과정에 이르기까지 다양하게 언급하고 있다. 이러한 언급들은 어떤 인가된 기관이나 정부 부서에 의해서 공적기금을 사용하여 Client에게 서비스를 제공하는 기관들에 대한 행정적인 지도감독이 보통이었다.

최초로 지도감독(supervision)이란 말이 사용된 것은 1904년 Jeffrey R. Brackett가 쓴 "자선에 있어서의 지도감독과 교육"이란 책에서 이었는데, 여기서는 지도감독이 행정부서나 공공위원회에 의한 사회복지 기관이나 시설에 대한 지도감독이었다. FWOA가 1920년에 발간을 시작한 [The Family]에서 비로소 오늘날 우리가 알고 있는 사회사업가 개인에 대한 지도감독과 같은 뜻으로 점차적으로 쓰이기 시작했다.

일본의 사회복지사전에서도 지도감독을 어떤 사람(또는 기관)이 다른 사람(또는 기관)의 행위에 대해서 그 행위의 목적에 비추어 타당한가의 여부 등을 감시하고 필요에 따라서는 지시명령을 행하는 것을 말한다고 하고 지도감독은 원래 미국의 사회사업에서는, 관리적 기능에다 교육적 기능과 원조적 기능이 독특한 형태로 형성된 것이라고 했다.

이렇게 볼 때 우리 나라의 현행 사회복지 관계 諸法에서의 지도감독은 관리적 기능만 부각되고 있을 뿐 교육적 기능과 원조적 기능은 강조되고 있지 않다고 하겠다.

Ⅲ. 지도감독의 내용

지도감독이 이렇게 역사적으로 발전해 오면서 그 내용에 있어 행정권에 의한 사회복지 기관에 대한 관리감독이라는 관리적 기능에서 점차 경험이 부족한 사회사업가에 대한 교육적 기능과 이들의 업무 수행에 대한 직접적 또는 간접적인 원조기능으로 확산되었다.

사회사업 실천에 의해 발전된 지도감독 업무는 이와 같이 행정적인 면과 교육적인 면, 그리고 도와주는 기능을 포함하는 독특한 융합체인데 이러한 지도감독의 중요성은 사회사업이 전문직으로 발달하기 시작한 그 시점부터 강조되기 시작했고 그 본래의 성격은 행정적인 것이었으나 점차 필요에 의해 교육적인 면과 기능 수행에 관한 것도 포함하게 되었다. 샤롯트 타월(Charlotte Towle)은 사회복지 기관에서의 지도감독은 직원들의 개발에 관심을 두는 행정적 절차라고 하고 여기에는 행정적인 면, 교육적인 면, 도와주는 기능 등 세 가지 기능이 있다고 했다. 이렇게 오늘날에 와서는 점차 교육적인 기능이 더욱 강조되고 있다.

전통적으로 지도감독에는 두 가지 주요한 기능이 있었는데 그 하나는 행정적 기능이요 다른 하나는 교육적 기능이었다. 물론 지도감독은 행정적인 통제(Control)와 지시(Direction)가 포함된다. 그러나 이 통제와 지시도 민간 복지기관에 대한 공행정 기관의 지도감독으로만 해석되기 보다 오히려 지식과 경험이 풍부한 지도감독자에 의한 하급 사회사업가에 대한 지도감독이라는 의미가 있다. 그래서 지도감독의 범주 속에는 부하 직원들의 업무에 대한 지도, 감독, 훈련, 관찰이 포함된다고 하겠다. 즉, 담당업무와 업무규정을 설명해 주는 일, 절차나 순서에 대해 부하들이 질문해 올 때 대답해 주는 일, 훈련시키는 일(taking disciplinary action), 책임을 위임하는 일, 직원 훈련, 그리고 Case에 대한 자문 등이 이 범주에 속한다고 하겠다.

사실 사회복지 실무에 처음으로 종사하게 될 사회사업가들은 보통 의욕은 높지만 대학을 갖 졸업한 경험이 부족한 자들이다. 따라서 이들은 흔히 사회복지사업의 다양한 영역에서 활동하는 기성 사회사업가들 보다 그들의 담당 업무량을 감당하는데 힘겨워하고 지역사회로부터 더 많은 스트레스를 경험한다. 사회복지 전달체계에 있어서 지도감독은 특히 사회복지비용은 점증하고 자원은 감소하며 또 그 위치가 재분류되는 현시점에서 그 중요성은 더욱 증대해 가고 있다.

이러한 문제에 대해 Friedland & Apte는 미국의 사정을 다음과 같이 적고 있다.

"오늘날 사회사업(Social Casework)은 여러 가지 심각한 문제들에 직면해 있다. 가족복지, 아동복지, 청소년 비행자 또는 성인범죄자, 노인복지 등 모든 사회복지사업기관에서 사회사업 기술이 요구되고 있다. 그럼에도 불구하고 특히 공립사회복지기관에서는 사회사업가들이 충분한 자격도 없고 충분한 훈련도 받지 못하고 있는 실정이다. 어떤 기관에서는 정규 대학과정을 마치고 현장 경험이 풍부한 사회사업 전문인들을 고용하고 싶어도 작업조건이나 처우, 지도감독, 또는 지역환경 등의 여건이 맞지 않아 이들을 채용하지 못하고 있다. 사회사업을 전공한 학생들이 지도감독자가 있는 현장이 드물고 기술설비나 연구수당 등이 없어 계속 교육에 지장을 받고 있다."고 지적했다.

이러한 현상은 우리의 현실과 너무도 흡사하다. 대학의 사회복지(사업)학과를 졸업하고 사회복지사 자격증을 가지고 현장에 뛰어 들었을 때 직면하는 여러 가지 어려움 들이 이들에게는 참으로 극복하기 힘든 일임에 틀림없다. 그 어려움을 가운데는 전문 기술적인 문제, 기관의 전통이나 이념을 잘 이해하지 못한데서 오는 문제, 상사나 동료들의 사회복지에 대한 이해 부족에서 오는 문제, 생소한 환경에서 오는 문제 등 다양한 문제들을 가지고 마땅하게 의논상대가 되어 줄 사람을 찾지 못한다는 데서 이들은 더욱 큰 난관에 부딪히게 되는 것이다. 이럴 때 사회복지사업을 이해하고 전문기술과 경험이 풍부한 선배나 상사가 있다는 것은 이들에게 얼마나 큰 힘이 되는지 모른다. 또 이러한 지도감독을 통해 사회복지사업은 전통이 확립되고 더욱 발전해 갈 수 있는 것이다. 이러한 역할을 수행할 지도감독자는 조직 안에서 중간적 위치를 차지하게 된다. 여기서 말하는 조직은 지도감독자로 하여금 중간위직(中間位職)의 역할을 수행할 수 있을 정도의 규모가 큰 조직을 의미한다. 그것은 민간의 소규모 복지기관에서부터 정부의 부녀아동복지국같은 보다 큰 규모의 조직에 이르기까지 그 범위는 광범위하다.

규모가 작아 이와 같은 중간위직으로서의 지도감독자가 없는 기관이나 시설들은 행정기관의 지도감독을 받을 수 있을 것이다. 사실 우리 나라의 시설의 경우 대부분 규모가 작고 재단의 영세성으로 인해 중간위직의 지도감독자가 없고 시설장이나 총무가 유일한 사회사업가(Worker)인 경우가 많다. 또 이들은 대부분 사회복지의 전문교육을 받지 못하고 현장 경력을 인정받아 자격증을 받은 사회복지사로서 사회복지사업의 지식과 기술에 있어 보다 유능한 전문인의 도움을 받을 필요가 있을 것이다. 사회복지사업이 말하는 지도감독 규정도 결국 이러한 확대된 내용의 지도감독이라야 할 것이다. 이런 의미에서 볼 때 사회복지사업에 있어서 지도감독은 오늘날 또 하나의 전문분야로 인정되고 있다.

Ⅳ. 복지선진국들에 있어서의 지도감독의 경향

1. 歐美각국의 경우

현대 헌법은 어느 나라에서나 모든 국민의 인간다운 생활에 대한 국가 책임을 규정하고 있고 국민의 복지권을 권리로서 규정하고 있다. 따라서 민간 사회복지법인에 의해 운영되는 사회복지사업은 결국 국가 또는 사회의 책임을 위탁받아 대행하는 형식이 되는 것이다. 그래서 국가는 이들 민간 사회복지 법인에 대해서 국민의 세금으로 충당되는 복지예산 중에서 위탁비라는 명목으로 지출하게 되는 것이다. 결국 국가는 자기 비용으로 민간에게 자기 책임을 대행하게 하고 이에 대한 지도감독을 통해 소기의 목적을 달성함으로써 책임을 완수하고자 하는 것이다.

이렇게 볼 때 국가는 민간 사회복지법인에 대해 자기 자금의 낭비나 유용을 살피는 회계감사와 법규정에 의한 운영을 살피는 지도감독만을 수행할 뿐 국민에 대한 보다 나은 사회복지 서비스를 제공하기 위한 교육적인 지도감독은 수행하지 못하고 있는 것이 우리의 실정이다. 물론 국가는 민간 사회복지 사업에 대해서 지도감독 할 권리가 있고 동시에 올바로 운영되도록 지도감독 할 책임이 있는 것이다. 국가의 직접 서비스나 민간 사회복지법인을 통한 지원 서비스나 간에 궁극적으로 국가책임의 범주 안에 속하고 있고, 또 국가 경제의 발전은 이러한 국가 책임을 더욱 요구하게 되고 또 가능하게 된다. 그래서 오늘날 대부분의 복지 선진국에서는 국가에 의한 직접적인 사회복지 서비스가 점차 확산되고 있다. 또 서비스의 종류에서도 단순한 경제적 원조에서 점차 구체적인 사회복지 서비스의 제공으로까지 발전해 가고 있다.

미국의 경우에도 공공복지 프로그램은 일반적으로 두 가지 맥락에서 파악할 수 있다. 첫째는 재정부조적 성격을 지닌 프로그램으로서 가족부양 아동보조사업(AFDC), 의료부조(medicade) 및 일반부조 프로그램이며, 둘째는 대인봉사(Personal Social Service)로서 가족, 아동, 노인, 장애자를 위한 치료적, 보완적 봉사프로그램이다.

미국에서는 1935년 사회보장법이 제정된 이래 공적부조 수혜자들에게 광범하고 다양한 사회복지 서비스가 마련되었다. 주와 군의 결정에 따라 특별한 서비스가 주로 포함되었다. 즉 상담, day care, 육체적 정신적 장애자에 대한 서비스, 정보 제공과 조회, 가사일 서비스, 재정적 상담, 아기 돌보기, 가족계획, 건강 서비스, 직업훈련과 취업상담 등이다. 따라서 이러한 서비스를 제공하기 위해서 수많은 사회사업가가 채용되었다.

1972년까지는 사회복지 서비스와 공적부조가 뒤섞여 있었고, 그래서 사회사업가는 공적부조자 선정, 즉 재정적인 적격성 판정에 얽매여 있었다. 1972년의 개정 사회보장법은 사회복지 서비스와 공적부조를 분리했다. 그래서 이제는 공적부조 대상자들은 그들이 이용할 수 있는 사회복지 서비스의 내용, 그리고 그러한 서비스를 요구할 수 있는 권리가 그들에게 있음을 통보 받는다. 공적부조 대상자로서의 적격성은 이제 사무직에 의해 결정된다.

이러한 일들을 수행하기 위해 오늘날 아동복지와 가족서비스, 아동에 대한 예방적 보호적 서비스, 그리고 성인이라도 노령이나 장애 때문에 일상업무를 처리할 수 없는 사람들을 보호, 관리해 주는 일, 가사 서비스, 기타 등등의 매우 다양한 사회복지 서비스를 제공하고 있는 일부 공립 사회복지기관들은 직원구성에서 지도감독자와 일반 사회사업가(Worker)간에 대졸 사회사업가(Worker)와 석사학위를 가진 사회사업가(Worker)들로 어느 정도 균형을 유지하고 있다. 그러나 대부분의 기관들은 거의 훈련되지 않았거나 전혀 훈련받지 못한 워커(Worker)들로 구성되어 있다. 따라서 이들 기관들이 비록 기술적으로 사회복지기관이라 하더라도 그들은 여러 가지 어려움과 필요한 서비스에 충분히 대처 할 만한 지식과 기술, 그리고 전문적 가치 같은 것을 제대로 갖추지 못한 사회사업가(Worker)들로 직원 구성이 되어 있는 실정이다.

그러나 정부기관이 전문사회사업가(social worker)를 채용함으로써 국민들의 다양하고 높은 수준의 사회복지 서비스 욕구를 충족시키고 있다. 현실적으로 모든 계층으로부터 수많은 사람들이 사회사업(casework) 서비스를 원하고 있고 또 실지로 도움을 받을 수 있다. 도움을 필요로 하는 빈곤한 개인, 가족, 그리고 공적부조 수혜자들에게 사회사업(casework)은 그들의 삶을 통해 직면하게 되는 여러 가지 문제들을 처리해 줄 수 있다. 그들은 사회사업을 수행하는 기관으로부터, 또 전문적으로 훈련된 사회사업가(Worker)로부터 그들을 위해 비용을 지불하는 사람들이 갖는 것과 같은 수준의, 일류의 서비스를 받을 동일한 기회를 가질 수 있어야 한다.

이러한 미국 국민들의 복지 욕구를 충족시키기 위해 정부기관은 사회복지 전문인들을 채용하고 있다. 1975년 통계에 따르면 연방, 주, 지방정부의 공공복지 기관에 종사하는 직원은 총 342,775명인데 그중 주와 지방정부에 315,700명이 종사하고 있다. 주와 지방 공공복지기관의 직원 중 6%인 약 19,000명은 행정가(administration)이며, 12%인 약 38,000명이 행정요원(support administration personnel)이고, 6%인 약 28,000명이 감독관(supervisor), 50%인 약 47,000명이 서기직이고 나머지 9%인 약 29,000명이 자원봉사자로 구성되어 있다.

그런데 1984년 현재 미국의 사회사업가(social worker)가 현장에서 활동하고 있는 숫자는 335,465명으로 10년 전에 비해서 약간 감소하고 있다. 그 가운데 연방정부 소속 사회사업가(worker)가 1.4%인 4,569명이고 주정부에는 23.3%인 76,761명, 지방정부에는 19.6%인 64,433명이 활동하고 있다. 그 나머지는 민간 사회복지기관에서 활동하고 있다.

이와 같이 미국에서는 사회사업의 역사가 길고 수많은 사회사업가가 사회복지 공행정 분야에서 활동하고 있어 지도감독은 자연스럽게 이루어질 수 있게 되어 있다.

영국에서는 1971년 기구개혁 이래 사회봉사부가 설치되어 대인 사회봉사에 관한 업무를 일괄 관장하게 되었다. 대인 사회봉사를 관장하는 사회봉사의 기구는 통일되어 있지 않다. 사회봉사부가 관할하고 있는 지역범위는 인구 4만에서 14만 정도로서 그 지역의 사회봉사전반에 관한 책임은 지역사회반(Area Teams)의 지역사회 서비스 주임(Area Social Service Officer)에게 주어진다. 지역사회 서비스 주임 아래에는 반장 사회사업가가 있다. 그 아래 직원으로는 수석 사회사업가가 있어 5∼6명 정도의 팀으로 조직된 일반 사회사업가들을 지도하도록 되어 있다. 각 지방 당국에는 사회봉사위원회가 설치되어 있어서 대인 사회봉사 전반에 걸친 업무를 담당하는 사회봉사 부장을 임명하는 등 각종 민간 사회복지 단체를 조정하고 협력관계를 유지하도록 원조하고 있다. 한편 대인 사회봉사에 관해서 중앙 기관은 조언지도와 사회복지 봉사의 계획추진 등을 행하는 것이 대부분이며 특정의 서비스 발전을 위해 필요한 자금을 지불하는 것을 인정하고 있다. 지방사무소의 행정직제는 지방사무관 1명, 수석 집행사무관 1명, 지도감독 사무관, 그리고 업무담당 직원, 업무부내 사무를 담당하는 일반사무원 등으로 구성되어 있다. 지도감독 사무관은 각과에 1명씩 배치되어 통합업무의 분과를 맡고 있다.

프랑스에서는 공적부조 기관으로서 사회부조를 담당하는 사회부조 사무소는 원칙적으로 각 시, 군, 읍 단위에 설치하도록 되어 있다. 이 기관의 관리운영은 사회복지사(social worker = assistante sociale)로 정하는데 지사가 임명하도록 되어 있다.

말단 행정기관이라고 할 수 있는 사회부조사무소의 활동은 사회복지사가 중심이 되어 담당하고 있다. 사회복지사의 자격은 고등학교 졸업 후 사회복지학교에서 실습과 필요 단위를 이수하여 국가 시험에 합격한 자에게만 주어진다. 사회부조사무소에서 사회복지사가 담당하는 업무는 주로 상담지도, 관리사무 등이며 현장의 介護的 직무는 별도로 介護人의 업무로 분리되어 있다. 그러나 일반적으로 사회복지사는 시, 읍, 면 등 지방자치제의 기획실시자로서 諸복지기관과 시설에서 대상자 원조를 하고 있다.

2. 日本의 경우

일본에서는 국가의 국민에 대한 직접적인 복지책임은 복지사무소를 통해 수행된다. 복지사무소는 사회복지행정을 과학적이고 합리적으로 운영할 목적으로 설치된 것인데, 여기에는 소장 외에 지도감독 업무를 맡는 직원, 즉, 지도감독자(supervisor)와 실제 case를 담당하는 직원, 즉, 각 전문영역의 사회사업가(social worker) 등의 직원이 있다.

복지사무소는 처음에는 생활보호법을 중심으로 하는 생활보호사무소의 성격이 강했다. 그러나 오늘날 복지사무소는 생활보호법을 비롯해서 아동복지법, 모자 및 과부복지법, 노인복지법, 신체장애자복지법 및 정신박약자 복지법에 정한 원호, 육성 또는 갱생의 조치에 관한 사무를 담당하는 복지행정의 제1선 실무기관이다.

복지사무소에는 사회복지 각법의 시행에 있어 지방자치단체장의 사무집행을 보조하기 위해 사회복지주사를 두어야 한다. 복지사무소에 있어서 지도감독을 행하는 직원 및 직접 서비스에 종사하는 직원은 사회복지주사라야만 한다. 그런데 사회복지주사는 원호, 육성, 또는 갱생의 조치를 요하는 자 등의 가정을 방문하고 또는 면접 등으로 본인의 자산, 환경 등을 조사하여 보호, 기타의 조치가 필요한가의 여부나 그 종류를 판단하기도 하고 본인에 대해서는 생활지도를 하는 등의 사무를 담당한다.

일본에는 Supervision을 指導監督 또는 査察指導로 번역하고 "원래 미국의 사회사업(Social Work)에서는 행정권에 기초를 둔 일방적 관리감독이라기 보다는 관리기능에다 교육적 기능과 원조적 기능이 독특한 형태로 형성된 것이다."고 하고 현재 일본의 복지사무소에서 행하고 있는 사찰지도는 중급관리자의 관리기능으로서 작용하고 있다고 설명하고 있다. 따라서 사찰지도원은 복지사무소에 배치되어 [지도감독을 행하는 직원](일본 사회복지사업법 제14조의 규정)이며 이들은 사회복지사업에 대한 우수한 식견과 경험을 가진 자로서 사회복지 현장에 있어서의 실무자(Worker)의 지도감독을 교육적 과정을 통하여 달성하는 전문가들이다. 그럼에도 불구하고 현실적으로는 지도원이 사회사업가(Case Worker)들의 현업업무에 대한 지식이나 경험이 거의 없이 지도원으로 임명되는 수가 적지 않다.

또 사회복지주사는 현재 복지 6법 전체와 관련된 조치를 행하는 일반적 성격을 띤 개별사회사업가(case worker)의 역할을 하고 있다.

3科目主事로 불려지는 사회복지주사는 전문적인 지식이 결여되어 인간관계문제를 취급하고 대상자의 자립을 조장하는 업무를 담당하기에 충분한 자격을 갖추고 있지 않다는 것은 말할 나위도 없다. 이러한 문제를 보강하기 위해서 현행제도상 가장 합리적인 방안은 지도감독자의 자질과 능력에 관련된다고 할 수 있다. 물론 근본적인 대책은 될 수 없지만 지도감독자의 기능과 역할이 개별사회사업가에게 미치는 영향이 적지 않으므로 그 중요성은 강조될 수 있다. 지도감독을 행하는 과정상의 방법, 리더십, 고도의 지도기술, 전문지식, 사회복지이념과 철학을 겸비한 지도원의 양성이 현행 제도하에서는 효율적이라 하겠다.

그런데 이와 같이 현실적으로 일본의 복지제도상 지도감독이 제도화되어 있지는 않으나 복지사무소에 있어서 지도원은 지도감독을 담당하는 것을 중요임무로 하고 있다.

그리고 사찰지도원의 정수에 관한 규정은 없지만 실무자(Worker) 6∼8명에 대해서 1명이 표준으로 되어 있다.

그런데 일본의 복지사무소에 채용된 전문인력 자격제도에 관해서 "현행기준은 최저 기준인양 받아들여지고 있어 여러 가지 지장이 있으므로 실정에 따라 적용될 수 있도록 기준을 정해야 한다는 것, 즉, 복지사무소는 직종별 ― 신체장애자복지司, 정신박약자복지司, 노인복지主事, 사무원 등 ― 로 정원이 정해져 있으나 일률적인 기준은 불합리하므로 폐지해야 하며 사회복지주사, 지도감독자 등의 자격제도는 연계제도(聯階制度)가 없는 일본에서는 효율적인 인사배치, 인사교류를 방해하는 것이므로 폐지방향으로 검토해야 한다는 주장이 있다."

Ⅴ. 우리 나라에서의 指導監督의 현실

국가의 국민에 대한 사회보장 및 사회복지의 의무는 직접적으로 행정기관이 사회복지 서비스를 제공하는 것과 간접적으로 민간 사회복지법인을 지원하는 것으로 구분해 볼 수 있다. 그런데 지금까지 우리 나라의 사회복지 행정업무의 대부분이 일선 행정기관에 의해 실시되어 오고 있어 事後救護的인 차원에서 행정상 문서상의 사업으로 전개될 수밖에 없었고 그러다 보니 요보호대상자들의 욕구를 정확히 파악할 수 없었으니 자연히 적절한 서비스가 제공될 수 없었다.

사실 오늘날 복지자원의 유한성과 국민 복지욕구의 무한성간에 조화를 이루기 위해서는 제반 복지자원의 합리적인 관리 문제가 중요한 과제인데, 이것은 선진 복지국가들에서 과거 경험의 평가에 근거하여 가장 중요한 문제로 부각되었다는 점을 他山之石으로 삼아야 할 것이다. 그것은 諸基準設定活動과 합리적 행정관리 등 사회복지사업의 근대화와 有資格요원의 확충과 職制 및 서비스전달체계의 합리화를 이룩해야 할 것이다. 그리고 모든 사회복지 분야의 전문화도 시급히 이루어 가야 할 주요한 과제이다.

현행 우리 나라의 사회복지 전달체계는 사회복지서비스의 제일선의 기능을 담당해야 할 하위체계가 확립되어 있지 않아 전체 국민의 정확한 욕구파악과 이에 대한 구체적인 대응이 불가능한 것으로 보인다. 사회복지행정의 전문화를 위해서는 훈련받은 전문인이 사회복지행정 요원이 되어야 할텐데 반대로 사회복지행정의 실무 경력이 오히려 사회복지전문인이 될 수 있는 조건이 되고 있다.

사회복지사업법이 규정하는 사회복지사 자격기준에 의하면 일정한 기간 사회복지행정 경력이 있는 자가 소정의 사회복지 연수교육을 이수하면 사회복지사 자격을 취득할 수 있게 되어 있다. 이러한 사회복지행정의 현장으로는 국가 또는 지방자치단체의 사회복지 관련 부서에서 직접 사회복지 업무를 담당하는 공무원이 되겠다. 그런데 이들이 사회복지사업에 대한 상당한 자격을 가지고 이러한 자리에 보직을 받게 되는 것이 아니라 아무런 기초지식도 없이 사회복지 사업에서 업무를 수행하는 동안 스스로 지식과 경험을 쌓아가게 된다고 보는 것이다. 이러한 형편에서는 사회복지 사업의 전문성이란 전혀 인정받을 수 없는 것이다. 그렇다고 해서 이들이 현업에서 업무를 수행하면서 지도감독을 받을 수 있는 여건도 전혀 갖추어져 있지 않다.

그리고 아동복지법에 의한 아동복지지도원이나 노인복지법에 의한 노인복지상담원, 심신장애자복지법에 의한 심신장애자 복지지도원들도 사회복지사업의 구체적인 실천자들인데 이들의 자격 기준을 보면 매우 광범위하게 인정되고 있어 사회복지사업의 전문성은 찾아보기 어렵게 되어 있다. 그런데도 이들의 업무자체는 상당한 전문성을 요구하고 있다.

예컨대 노인복지법 제6조 ①항은 "노인의 복지를 위한 상담 및 지도업무를 담당하게 하기 위하여 구(서울특별시 및 직할시에 한한다)와 시, 군에 노인복지상담원을 둔다."고 하여 상담 및 지도를 규정하고 있다. 또 보건사회부장관, 서울특별시장, 직할시장, 도지사 또는 시장, 군수의 노인복지를 위한 조치를 규정한 제7조 ①항의 1호에 "65세 이상의 자 또는 그를 보호하고 있는 자를 관계 공무원 또는 노인복지 상담원으로 하여금 상담, 지도하게 하는 것"이라고 규정했는데, 여기서 말하는 지도는 지도감독(Supervision)을 의미하는 것으로 볼 수 있다. 그것은 노인 본인과 함께 [노인을 보호하고 있는 자]를 상담, 지도의 대상으로 삼고 있어 [노인을 보호하고 있는 자]라 함은 가족, 친지, 또는 시설장 등이 될 수 있는데 이 경우 시설장은 바로 노인에게 직접적으로 각종 서비스를 제공하는 사회사업가(Social Worker)인데 이 사회사업가를 지도한다는 것은 바로 지도감독(Supervision)을 한다는 말이 된다.

이렇게 우리의 사회복지관계 諸法들은 사회복지의 전문성을 인정하고 있으나 현실적으로 전문성을 구체화할 수 있는 여건은 갖추고 있지 않다.

노인복지상담원, 아동복지 지도원, 심신장애자 복지지도원 등은 사회복지 관련 공무원이 겸직할 수 있도록 되어 있고 또 사회복지행정의 실무경험이 어느 정도 있으면 사회복지사 자격 또는 각 복지법의 상담원이나 지도원이 될 수 있도록 하고 있다. 이렇게 볼 때 사회복지행정 공무원은 사회복지의 지식이나 기술에 있어 전문가라야 한다.

일본의 노인복지법에도 제11조 ①항에 65세 이상 자 또는 65세 이상 된 자를 현재 보호하고 있는 자는 사회복지주사의 지도를 받을 수 있다고 규정하고 있는데 일본의 복지사무소 업무를 우리는 각 단위 지방자치단체의 사회과에서 담당하고 사회복지주사가 바로 사회과에 근무하는 복지행정 공무원들이므로 이들이 사회복지의 전문가라야 한다는 것은 너무나 당연하다.

일본의 경우도 사회복지주사는 사회복지 전 분야에 걸친 사회사업가(Case Worker = Generic Case Worker)가 되어야 한다는 주장도 있지만 현실적으로 한 사람의 사회복지주사가 복지 각법의 전 분야에 걸친 복지사무를 행할 것이 요구되는 것도 아니고 또 전 분야에 걸친 사회사업가(Generic Case Worker)란 어떤 전문분야에 대해서 사회사업가로 인정되면 충분하다고 보는 것이다. 따라서 복지사무소 직원들은 원칙적으로 모든 Case에 대해서 복지 각법의 적용을 고려하면서 업무를 수행하는 자, 즉, 이런 정도의 사회사업가(Generic Case Worker)가 되면 된다고 보는 것이다.

이렇게 볼 때 우리 나라 노인복지법에서는 노인복지상담원은 아동복지지도원, 심신장애자복지지도원 또는 사회복지업무 담당 공무원이 겸직할 수 있다고 하는 규정(노인복지법 시행령 제3조 2항)은 일본의 경우처럼 어느 복지법에 의한 상담원이나 지도원이든 어느 정도 사회복지사업에 대한 지식과 기술을 갖춘 자격자라면 된다고 보겠으나 우리의 현실은 그 자격기준이 너무 낮고 일반화되어 있어 사회복지의 전문성이나 개별적 특성은 전혀 고려되지 않았다고 볼 수 있다. 사실 현금급부나 현물급부를 위주로 하는 사회복지의 차원이라면 행정공무원이나 일반사무직 종사자들도 어느 정도 지식과 경험을 쌓으면 가능할 수도 있겠으나 사회복지의 전문적인 서비스를 위해서는 보다 전문가라야 가능할 것이다. 예컨대 노인을 상대로 상담 및 지도감독이라는 업무를 수행하기 위해서는 노인 및 老化라는데 대해서 특별한 지식과 기술을 가지고 있어야 할 필요가 있다. 그럼에도 불구하고 우리 나라의 경우 겸직할 수 있는 다른 복지법의 지도원의 자격기준도 극히 일반화되어 있고 노인복지법이 규정한 노인복지상담원 자격기준도 노인복지의 전문성이나 생활지도의 수준을 낮게 잡고 있다고 하겠다. 이러한 현상은 노인복지상담원의 경우뿐만 아니라 아동복지지도원과 심신장애자복지지도원의 경우도 마찬가지 현상이다.

이렇게 우리 나라의 복지행정 체계에 있어 공무원들의 전문성이 결여되어 있는 상황에서 행정체계 자체 내에서의 지도감독은 물론이고 민간 사회복지법인과 기관, 시설 등에 대한 지도감독도 제대로 수행된다는 것은 기대할 수 없는 실정이다.

이점에 있어 우리와 실정이 비슷한 일본의 예를 보면 일본 사회복지사업법 제65조에 "都道府知事는 사회복지사업 경영자에 대해서 필요하다고 인정하는 사항의 보고를 요구하거나 또는 당해 직원을 통해 시설, 장부, 서류 등을 검사하거나 기타 사업경영의 상황을 조사할 수 있다." 고 규정하고 있다. 이에 따라 1979년에 제정된 [社會福祉法人 監督指導要綱]에 의하면 사회복지법인의 조직운영과 사업, 관리에 대해서 지도감독을 하는데 각 항목의 자세한 내용은 다음과 같다.

첫째 조직운영에 대해서는 ①정관 ②임원〔정수, 현존임원, 선임(방법, 서류, 임기 등), 적격성〕 ③이사(정수, 적격성, 대표자) ④감사 ⑤이사회(개최상황, 심의상황, 기록) 등을 살피고, 둘째로 사업에 대해서는 ①사회복지사업(운영상황, 사무수속, 부대공익사업) ②수익사업(필요성, 사업내용, 수익의 처분)을 감독하고, 셋째로 관리에 대해서는 ①인사관리 ②자산관리 ③회계관리(예산, 회계처리, 채권·채무상황, 회계장부, 결산 및 재무제표) 등을 제시하고 있다.

우리 나라의 경우는 사회복지사업법 제16조 ①항에 "보건사회부장관과 도지사는 법인의 업무 및 재산운용에 관하여 지도 감독할 수 있다." ②항 "보건사회부장관은 법인 또는 임원이 이 법에 의한 명령에 위반하거나 공익을 심히 해할 우려가 있는 행위를 한 때에는 그 법인의 설립인가를 취소하거나 임원의 허가를 취소할 수 있다." 고 규정했다.

이에 따라 사회복지법인에 대한 지도·감독을 체계적이고 일관성 있게 추진하고, 담당공무원의 지도·감독 시 지침으로 활용하기 위하여 「사회복지법인 지도·감독 요강」을 시달했는데 그 구체적 내용은 일본의 것과 비슷하다. 이렇게 그 주된 내용이 법인운영과 재산운용에 대한 관리감독일 뿐 지도감독(Supervision)의 교육적 기능과 원조적 기능에 대해서는 전혀 언급되어 있지 않다. 다만 1986년 6월 26일자로 개정, 시달된「사회복지사업 운영지침」7, 사회복지법인 및 시설에 대한 지도·감독의 나항 5)에 "법인의 대표이사, 시설장 또는 종사원 등의 연수회 등의 기회를 적극 활용하여 지도를 도모한다."는 규정만 있다. 그러나 이 규정을 가지고 선진 복지국가에서 말하는 지도감독(Supervision)이 있다고 말하기는 어렵다.

이와 같이 일반사업에 관한 지도감독 사항으로는 일본이나 우리 나라가 다같이 ①정관에 규정되어 있는 각 사업이 실제로 행해지고 있을 것 ②정관에 규정되어 있지 않은 사업을 하지 않을 것이라고 하여 정관의 내용과 실제 사업과 일치하는가의 여부만을 감독했지 그 사업이 구체적으로 어떤 방법으로 수행되고 있으며 그 효율성과 효과성의 여부에 대해서는 전혀 고려하고 있지 않은 실정이다.

사회복지와 마찬가지로 전문성이 요구되는 교육의 경우를 보면, 교육법에서의 지휘감독은 구체적으로 장학관 또는 장학사에 의해 수행되는데 그 자격기준은 다음과 같다.(교육법 제84조)

장학관은 ①대학, 사범대학, 교육대학 졸업자로서 7년 이상의 교육경력이나 2년 이상의 교육경력을 포함한 7년 이상의 교육행정경력이 있는 자.
②2년제 교육대학 또는 전문대 졸업자로서 9년 이상의 교육경력이나 2년 이상의 교육경력을 포함한 9년 이상의 교육행정 경력이 있는 자.
③행정고등고시 합격자로서 4년 이상의 교육경력이나 교육행정 경력이 있는 자.
④2년 이상의 장학사의 경력이 있는 자.
⑤11년 이상의 교육경력이나 2년 이상의 교육경력을 포함한 11년 이상의 교육연구 경력이 있는 자.
⑥박사학위를 소지한 자.

장학사는 ①대학, 사범대학, 교육대학 졸업자로서 5년 이상의 교육경력이나 2년 이상의 교육경력을 포함한 5년 이상의 교육행정경력이 있는 자.
②9년 이상의 교육경력이나 2년 이상의 교육경력을 포함한 9년 이상의 교육행정 경력이 있는 자.

이렇게 교육에 있어서의 지도감독자(Supervision)라고 할 수 있는 장학관 또는 장학사는 어떠한 경우든 교육현장에서의 실제 교육경력을 필수적으로 요구하고 있다. 그것은 교육의 전문성과 실용성을 인정하기 때문이다. 이런 점에서는 사회복지사업에 있어서도 마찬가지로 그 전문성과 실용성이 요구되고 있음에도 불구하고 사회복지사업법에서는 지도감독의 규정만 두고 있을 뿐 충분하고 적절한 지도감독을 수행할 만한 행정공무원의 자격과 채용 규정을 두고 있지 않아 현실적으로 전문적 영역에서의 지도감독은 이루어지지 않고, 단지 사무감독만 행해질 뿐이다.

Ⅵ. 결 론

이제 우리 나라도 경제적으로 중진국 대열에 들게 되자 사회복지의 문제가 다양화해가고 전문적인 대응을 필요로 하는 질적으로 높은 수준의 사회복지서비스 욕구가 점차로 높아지고 있다. 이러한 이유 때문에 일찍부터 지도감독(Supervision)의 문제가 복지선진국에서는 발달해 왔는데도 우리 나라에서는 아직 이 제도가 정착되지 못하고 특히 사회복지 공행정 분야에서는 전혀 고려되지도 않고 있다. 또한 우리 나라도 일본과 마찬가지로 年功序列型 賃金體制에 따라 職制的制度가 확립되어 있어 전문직의 발전에 장애요인으로 작용하고 있다.

그리고 아직도 우리는 사회복지사가 복지행정에서 차지하는 위치가 확립되어 있지 않고 아동, 노인, 장애자 등 복지법에 의한 복지지도원 제도가 있으나 그 직위가 낮고 전문성이 그다지 강조되지 않고 있다. Supervision을 지도감독으로, Supervisor를 지도감독자로 번역하고 이해 할 때, 우리의 전통적인 관습으로는 낮은 직급의 사람이 높은 직급자에게 지도 또는 감독이란 있을 수 없는 일이다.

1987년도부터 처음 실시된 지방복지행정 공무원으로 사회복지사를 채용 생활보호사업에 관련된 업무를 맡기고 있으나 그들이 현장에서 업무를 수행함에 있어 수많은 어려움과 갈등을 느끼는 것은 바로 이러한 이유 때문이다. 실지로 이들의 업무를 지휘 감독하는 상위직 공무원들의 이들 전문직 업무에 대한 이해 부족은 지도감독은 고사하고, 그들의 업무 수행에 장해요인으로 작용하고 있음을 호소하고 있다.

사실 현실적으로 우리의 지도감독은 행정관정의 시설에 대한 관료적인 지도감독으로만 이해되고 있어 전혀 전문성이 결여되어 있는 실정이다. 그러나 실은 지도감독(Supervision)이라 함은 전문적인 입장에서 상호교육 및 훈련과 원조를 행하는 것으로 이해되고 있다.

미국의 경우 지도감독자(Supervision)는 직위도 상당히 높은 위치에 있을 뿐 아니라 지도감독자는 실제로 문제의 본질, 방법, 실천까지도 지도를 행하고 있어 인간적인 매력도 요구될 정도다. 이와 같이 우리도 사회복지 서비스 업무에 종사하는 사회복지행정 공무원이나 시설에서의 시설장이나 사회사업가들이 처우 실제에서 생기는 여러 가지 사정에 언제나 잘 대응할 수 없을 경우, 전문적인 지도감독자에게 Case상담이나 조언을 받을 수 있어야 할텐데 우리는 이런 제도가 아직 확립되어 있지 않다.

이러한 다양하고 질 높은 사회복지의 욕구를 충족시키기 위해서는 사회복지 공행정에서의 전문인 채용과 함께 지도감독을 행할 수 있는 보다 수준 높은 전문인, 즉, 사회복지학의 석사학위 이상의 학력 소지자나 또는 사회복지사업 현장에서 다녀간 경험을 쌓은 학사 사회사업가(사회복지사)들을 사실상 지도감독을 수행할 만한 중간 간부직급에 채용해야 한다. 이런 일이 보다 쉽게 이루어지기 위해서는 사회복지업무를 공행정의 일반 행정업무에서 분리, 독립된 사회복지 사무소 같은 기구를 발족시키는 일이 촉진되어야 할 것이다.

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