한국지역사회복지학회, 「지역사회복지운동」제9집, 2001.08.31(pp.55-84)

지역사회복지사업 수행에 있어서 공ㆍ사간의 역할과 과제

경북대학교 사회복지학과
교 수 박 석 돈

개 요

지역사회복지는 정상화ㆍ탈시설화ㆍ주민의 주체적 참여를 기본이념으로 하고 있다. 정상화ㆍ탈시설화 이념은 시설보호의 한계점을 극복하기 위한 대안으로 나타난 것이다. 주민의 참여는 복지국가의 재정적 위기를 복지에 대한 주민참여를 통해 극복해 보자는 발상이다. 따라서 지역사회복지는 시설복지의 한계점과 복지국가의 재정적 위기의 극복이라는 두 가지 목적이 결합된 작품이라 할 수 있다. 이와 같이 지역사회복지는 사회복지분야에서 오늘날 하나의 시대적 흐름이다. 한국에서 지역사회복지가 정착되기 위해서는 복지국가 건설을 위한 국가의 책임이 선행되어야 한다. 복지에 대한 국가의 책임을 다 하지 않는 상태에서 그 책임을 개인과 가족에게 떠넘기려는 태도는 잘 못된 정책이다.


I. 서 론

'사회적 시장경제'정책을 최초로 적극 추진한 독일의 경제학자 뮐러 아르ꁺ(A. Mueller Armack)은 "20세기는 경제 및 사회질서의 시험기간"이라고 했다. 공산주의는 1917년에 시작하여 1991년에 소련의 몰락과 함께 종말을 고했다. 1930년대에 접어들면서 자본주의는 큰 위기에 직면하였다. 미국에서는 이를 극복하고자 New Deal정책을 내 놓았다. 이것은 계획경제정책 이었다. 자본주의의 종주국에서 경제에 국가가 개입한 것이다. 자본주의의 모순을 지적하고 그 대안이라던 공산주의도 실패했지만, 자본주의의 모순을 수정ㆍ보완하려던 복지주의도 1970년대에 접어들면서 위기를 만났다. 위기를 만난 복지국가들은 제3의 길을 모색하고 있다. 그 제3의 길을 한국에서는 생산적 복지로, 길버트(Neil Gilbert)는 능력국가enabling state에서 찾고 있다. 영국에선 지역사회복지에서 그 해법을 찾고 있다. 이러한 세계적 흐름은 복지국가를 유지하기 위해서는 더 이상 국가복지 만으로는 한계에 달했음을 인식하고 민간의 참여를 요구하는 것이다.

한국사회복지학회는 이미 1995년에 「21세기 복지사회를 위한 파트너 쉽」- 정부, 기업, 민간의 역할- 이라는 주제로 국제 학술대회를 개최한 바 있다. 2000년, 바로 작년 봄 학회에서는 「생산적 복지」, 「공공사회복지 실천」, 「지역사회복지」, 「사회복지실천의 효과성」등을 기획주제로 집중 논의한 적이 있다. 당시 학회장 이었던 김성이 교수는 기조강연에서 "세기의 전환점에 선 우리는 세계를 휩쓸고 있는 신자유주의의 물결 속에 있다. 이러한 변화는 사회복지조직과 제도에도 영향을 미쳐 생산적 복지라는 바람을 일으키고 있다. 사회복지가 팽배하는 국민의 복지욕구에 부응하고 21세기 복지사회를 달성하기 위해서는 새로운 방향전환을 해야한다."고 선언했다.

사실, 복지국가의 모델이라 칭송 받던 영국과 북구 3국은 복지재정의 압박으로 인해 정책 궤도를 수정하기에 이르렀다. 그러나 한국은 복지국가라고 하기에는 아직도 거리가 멀다. 우리는 복지국가들이 걸어 온 과정을 실현해 보지도 않았고 상황도 여러 면에서 다를 것이다. 그래서 본 논문에서는 지역사회복지의 생성배경을 살펴보고, 현재 지역사회복지의 제도와 방향을 이에 대비해 봄으로써 우리나라의 사회복지의 발전 방향을 가늠해 보고자 한다. 그리고 이를 위해서 구체적으로 공ㆍ사간의 역할은 어떠해야 할 것이며 그 과제는 무엇인가를 제시해 보고자 한다.

II. 지역사회복지의 성립배경과 성격

1. 성립배경

1) 복지문제의 변화

(1) 빈곤

인간다운 삶의 기준을 처음으로 과학적으로 설정하고자 시도한 것은 1899년 라운트리(B. S. Rowntree)에 의한 사회조사였다. 절대빈곤이 만연하던 영국에서 라운트리는 1899년 조사에서 요크 주민의 9.9%가 빈곤상태에 있다고 추정했다. 그 후 1936년 조사에서 빈곤인구는 3.9%로 나타났다. 1950년 동일지역에 대해 세 번째 조사를 실시했는데, 이 때에는 빈곤인구가 1.7%로 하락하였다. 이것은 사회적으로 경제적으로 발전하여 전반적인 생활수준이 크게 향상되었음을 말 해 준다. 그러나 현실적으로 빈곤계층의 소득이 과거 보다 크게 향상했다 하더라도 사회전체가 골고루 소득이 상승했다면 빈곤계층은 언제나 상대적으로 열등한 위치에 그대로 있게 된다. 따라서 상대적 빈곤이 중요하게 된다. 이것은 소득의 불평등 분배를 전재로 한 개념으로 평등의 이념이 사회복지에서 새롭게 중요시 된 것이다. 이에 따라 사회보험의 다양한 발전이 1950-1960년대에 유럽 각국에서는 크게 향상하면서 오늘날 유럽 복지국가의 기틀을 마련하게 된다. 사실 오늘날 소위 복지선진국이라고 불리는 유럽의 여러 나라에서는 빈곤의 문제는 18ㆍ9세기의 양상과는 전혀 다르다.

(2) 가족의 복지기능의 상실

전통적인 사회복지사업은 요보호노인이나 아동, 장애인등 사회적 약자를 주로 시설에 수용 보호하였으나 1909년 제1차 백악관 회의이래 특히 아동에 대해서는 소규모 가옥(cottage) 형태의 작은 단위의 시설이 권장되었다(Friedland,1980:91). 1960년대 이후에는 자기 집(在家)에서 가족이나 지역주민의 도움으로 문제를 해결하려는 경향이 강하게 대두되고 있다. 그것은 시설에서의 열악한 보호실태가 속속 폭로(전재일 외, 2000:276-277) 됨에 따라 수용시설의 부정적 측면이 사회적 이슈로 부각되었고 그 대안을 모색하게 된 결과였다. 또한 장기간의 시설보호는 시설생활자를 무기력하게 하고, 시설 의존적인 인간으로 만드는 등 소위 시설병 등의 부작용을 초래하게 됨을 알게 되었다.

또한 현대 가족은 핵가족화, 소가족화, 여성의 사회활동, 이혼ㆍ별거 등의 보편화로 가족이 가지고 있던 전통적인 복지기능을 상실하게 되었다. 길버트(Neil Gilbert)는 그 이유를 인구학적 경향에 관련이 있다고 설명한다. 이로 인한 복지의 문제는 대인 서비스의 방법이 아니고서는 불가능한 것이다. 정상화(normalization) 이념(박태영 외, 2000:187-215)에서 나온 이러한 변화는 경제적 지원만으로는 인간다운 삶을 누릴 수 없고 일상생활을 통해 다양한 불편들을 누군가의 손길을 통해 도움을 받음으로써 해결할 수 있어야 한다는 것이다. 이러한 대인 서비스(personal social service)에는 평소 지역적으로 가까이 사는 이웃을 통해서 이루어져야 할뿐만 아니라 이웃의 자원봉사활동이 가장 효과적인 것이다.

(3) 인간다운 삶에 대한 욕구

복지문제의 변화는 결국 인간의 삶에 대한 기본적인 욕구를 다시 살펴보게 한다. 사회복지의 목적은 궁극적으로 인간 존엄성의 구현에 있다. 헌법은 "모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리가 있다."(헌법 제34조 제1항)고 규정하였다. 이것을 국민기초생활보장법은 "이 법에 의한 급여의 기준은 건강하고 문화적인 최저생활을 유지할 수 있는 것이어야 한다."(기초보장법 제4조 제1항)고 했다. 그러면 무엇이 「건강하고 문화적인 최저생활」인가 ? 하는 문제는 언제나 의문으로 남는다. 그 기준은 매년 보건복지부장관이 정하도록 하였다(기초보장법 제4조 제2항). 결국 인간다운 삶이란 시대와 상황에 따라 변할 수 있고 또 변해야 한다는 말이다. 그렇다면 인간의 삶이란 도대체 무엇이란 말인가 ?

한국 고어(古語)에 「ㅅㄹ」 이란 단어가 있다. 이것이 「사름」→「삶」이라는 동명사로 변했고 또 하나는 「사람」이라는 명사로 변했다. 즉, 「사람」과 「삶」은 같은 어원을 가지고 있다.

삶을 한자로는 생활(生活)이라고 한다. 생활이란 사람에게만 쓰이는 말이다. 삶이란 단어도 사람에게만 쓰는 말이다. 이것은 인간의 삶은 생존의 의미 그 이상의 어떤 특징적인 요소가 있음을 뜻한다. 즉,

인간의 삶에는 몇 가지 조건이 전제되어야 한다.
첫째 인간의 삶에는 희노애락(喜怒哀樂)이 있어야 한다. (향유)
둘째, 인간은 그 희노애락을 느껴야 한다. (인식)
셋째, 그 희노애락을 서로 나누어야 한다. (대화)

이 세 가지 요건을 갖추지 못하면 인간의 삶이라고 할 수 없다.

이러한 조건을 가지고 우리의 삶을 비추어 보자. 과연 우리의 삶에는 희노애락이 있는가? 우리는 그 희노애락을 느끼는가? 그리고 그 희노애락을 가족이나 다른 누군가와 충분히 나누고 있는가?

시설에서의 삶이나 재가복지의 대상이 되는 복지 수혜자들의 삶이 바로 이러하지는 않은가? 이들에게 진정 희노애락이 있을까? 그 희노애락이 어느 정도나 될까? 그들은 누구와 희노애락을 나누는가? 이런 것들이 앞으로 가장 첨예한 복지의 문제로 등장할 것이다.

인간의 삶 가운데 존재하는 희노애락은 물질이 반드시 전제되는 것은 아니다. 때로는 풍요로운 물질이 있음에도 불구하고 희노애락이 없을 수 있다. 인생의 희노애락은 물질적 욕구와 반드시 상관관계에 있는 것은 아니다. 따라서 물질적 욕구충족과는 전혀 다른 방법으로 접근해야 하는 것이다.

모든 사람들, 비록 복지의 수혜자들에게도 그들의 삶에 희노애락이 있어야 하고, 그 희노애락을 함께 나눌 사람이 있어야 한다. 이런 점에서 앞으로는 복지의 수혜자와 공급자가 따로 있을 수 없다. 모두가 수혜자인 동시에 공급자가 되어야 한다. 이런 차원에서는 국가나 지방자치단체가 행정적으로 개입해서 해결할 수 있는 성질의 것이 아니다. 이것은 바로 지역사회 공동체의 몫일 수밖에 없다.

2) 서비스의 내용과 전달 및 재정주체의 변화

(1) 시설수용보호

사회복지사업은 욕구에 대한 충족의 노력을 통해 발전해 왔다. 사회복지사업의 형태가 시대와 장소에 따라 달라지는 것은 욕구파악과 그 충족 수준과 방법의 변화 때문이다. 사회복지사업의 욕구 충족 방법은 전통적으로 시설에서의 수용보호였다. 따라서 사회복지의 발달사와 시설의 변천사는 깊은 관련성이 있다.

최초 사회복지사업은 거리의 부랑인들을 집단적으로 수용 한데서부터 시작되었다. 종교단체 등 민간차원에서 시작된 시설보호는 엘리자베스 빈민법(1601)에 의해서 근로능력자(Workhouse)와 무능력자(Almshouse)를 구분하기 시작하였다. 빈민법이 실시 된지 약 1세기 후(1697), 기금과 보호비의 증대를 위해서 브리스톨(Bristol)시에 19개 교구 연합 노역장(workhouse)이 설립되었다. 이 후 이어진 여러 빈민법들은 시설에서의 처우에 관한 법이었다. 그 후 노역장심사법(Workhouse Test Act, 1722)이 제정되었는데, 이 법은 구제할 가치가 없는 게으른 빈민들로부터는 자유를 박탈하고, 고통과 공포를 주어 남구(濫救)를 방지하기 위한 목적으로 제정되었다(芹澤勇,1982:44).

이와 같은 경과를 겪은 후 빈민들의 비참한 생활과 착취를 개선할 목적으로 나타난 길버트 법(Gilbert Act)에 의해 입찰제도는 폐지되었고 노역장은 노동불능자만의 시설로 되었다. 건강한 빈자는 재가구호(Out-door Relief)로 바뀌었다. 신빈민법(1834)은 결국 사회불안의 해결과 비용의 절감이라는 필요에 의해서 제정을 보게 된 것이었다.

빈곤에 대한 여러 대책들이 진행되던 시기에 또 한편 초 세기에 시작된 시설이 19세기에 와서 시설의 전문화, 방법의 기술화 및 과학화가 시도되면서 현대사회복지시설의 발전된 모습으로 변모하였다. 사회복지시설의 전문화란 대상자의 분류화에서 시작되는데 중세에는 시설에 혼합수용이 흔했지만 필요에 의해 나환자, 일반병자, 유아, 노인, 일반 부랑자들을 내부에서 구분하는 작업이 행해졌다.

(2) 탈시설화ㆍ정상화 이념의 대두

사회복지시설은 이와 같이 시대의 변화에 따라 시설의 형태와 보호의 내용이 변화되어왔다. 시설의 변화는 요보호자의 유형과 발생 정도, 정부의 대응방식, 요보호자 보호에 대한 주민의 정서 및 보호 이념 등에 크게 영향을 받는다. 사회복지시설도 차츰 대상자의 분류화ㆍ전문화ㆍ과학화ㆍ현대화하면서 보호자들의 삶의 질은 향상되어 왔다.

삶의 질을 향상시키기 위한 노력은 시대ㆍ환경ㆍ가치관 등의 변화에 따라 변화해 왔으며 또 변화해야 하는 역동적인 과정이다. 그 목표는 끝이 없다. 따라서 삶의 질에 대한 정의는 시간과 공간의 한계 안에서 규정된다. 시설보호자들에 대한 삶의 질 문제도 일반적인 인권사상의 향상과 함께 발전해 왔다. 그것은 시설의 사회화ㆍ정상화(박태영 외,2000:187-215)ㆍ탈시설화(전재일 외.2000:267-300)의 이념 등으로 나타났다. 그러나 이러한 시설의 사회화ㆍ정상화ㆍ탈시설화 이념들은 시설생활자들의 삶의 질을 향상시키기 위한 복지이념들에서 출발하지만 결코 시설을 전면 배제하는 것은 아니다. 시설의 한계점을 지역복지로 보완하자는 의미인 것이다. 따라서 전단계를 바탕으로 해서 그 단점을 보완하기 때문에 전단계가 완성되지 않으면 다음 단계가 완성될 수 없다.

3) 정치ㆍ경제적 이념의 변화

산업혁명 후 나타난 빈곤의 일반화가 그 시대의 사회문제의 특징이었으며 그 대책으로 등장한 것이 평등사상을 바탕으로 한 생활권 사상이다. 그래서 푸니스와 틸톤(Furniss & Tilton,1979:29)은 전통적인 자유국가형태와 복지국가형태를 구별짓는 것은 여러 가지 가치 중 평등이 가장 특징적인 것이라고 하였다. 19세기 후반에서 20세기 초까지 유럽경제는 자본주의의 발전과 함께 신속한 성장을 이루었고 주민들의 복지수준도 이러한 평등사상에 입각하여 크게 향상되었다. 제1-2차 세계대전 동안 어려운 고비를 넘긴 세계경제는 종전과 함께 재차 높은 성장기를 거치면서 오늘날 유럽복지국가들의 복지수준은 그 기초를 확립하였다. 1950-60년대에 걸쳐 유럽 여러 나라들에서 사회복지 프로그램이 급속히 늘어난 것은 고도의 경제성장과 성공적인 경제관리로 가능했었다. 그러나 1970년대 초부터 시작된 유럽 경제의 낮은 성장은 사회복지 프로그램의 확대와 급여수준을 계속해서 증가시킬 수 없게 되었고, 이런 점에서 복지국가의 위기론이 대두되었다(Mishra, 1984:5). 그 위기 탈출의 방안으로 복지국가들은 국가의 복지예산 삭감을 모색하게 되었고, 국가복지에서 지역복지에로의 방향전환을 시도하게 되었다(장인협. 1997: 25).

영국의 경우 그리피스 보고서(Griffiths Report : 1988)는 재정책임에 대해서는 중앙정부가, 관리책임은 지방정부가 갖도록 권고하고 있다(정상양, 1995:244). 지방당국은 재정을 관리하면서 개인의 욕구(needs)를 사정함으로써 가족 등 비공식 부문, 민간부문, 자원부문의 역할을 더 강조했다(오정수, 1994.;209). 재정적 위기를 맞은 복지국가들은 신보수주의의 영향으로 지역복지에서는 자조(self-help)를 강조하는 모델이 확산되었다(정무성, 2000:186). 이와 같이 영국에서도 시설보호의 문제점에 대한 반성에서 community care가 나왔으나 정책이 진전됨에 따라 care in the community에서 care by the community로 확대되어 감에 따라 시설케어에 대립하는 개념으로만 보는 것은 잘못이라는 인식이 넓어져 갔다. 즉, community care에 이용가능한 자원은 공적부문(care in the community)만이 아니라 자원봉사 인력, 재원 등의 민간자원도 함께 동원해서 재가의 clients와 그들 가족의 다양한 욕구에 개별적으로 적절히 대응하려는 견해에 입각한 것이다. 이러한 맥락에서 시설도 지역사회 자원의 하나로서 community care의 일부를 담당한다고 본다(정상양, 1995:223). 이러한 내용을 시대적 발전단계별로 정리 해 보면 다음 <표 1>과 같다.

<표 1> 복지이데올로기의 변화와 복지의 변화형태

제1단계는 인류의 오랜 역사를 통해 행해져 오던 사회복지의 시대와 산업혁명기부터 제2차 세계대전이 끝난 시기까지로 볼 수 있다. 이 시기는 보수주의의 우파가 지배하던 시기이다. 제2단계는 비버리지(Beveridge) 이 후부터 1970년대까지 짧은 유럽의 복지국가 전성기라고 볼 수 있다. 개인의 자유가 극대화됨으로써 야기되던 온갖 사회적 부조리 현상에 대해 개혁(극좌: 공산주의)사상이 확산되던 시기이다. 이에 대한 절충주의로 의회주의를 바탕으로 한 점진적인 개혁을 주장하던 사회주의를 우파에서는 좌파의 한 아류로 보았다. 복지주의는 자본주의의 모순을 극복해 보고자하는 수정자본주의의 하나로 사회주의적 평등의 이념을 도입하였다. 제3단계는 1980년대 이 후부터 향후의 시기로 볼 수 있다. 복지국가의 위기기의 신보수주의 영향으로 지역사회복지에서는 자조(self-help)를 강조하는 모델이 확산되었다(정무성,2000:186). 복지국가의 평등은 고부담 저생산의 결과를 초래하였다. 이러한 모순점을 극복하기 위해 개인의 책임을 강조하고 민간의 참여를 요구한다는 점에서 신자유주의라고 한다. 이점에 대해서 기든스는 "신자유주의의 가장 두드러진 특징 가운데 하나는 복지국가에 대한 적개심이다"라고 표현했다. 하여튼 "오늘날 세계는 신자유주의 물결이 하나의 유행과 같이 퍼져나가고 경제의 국제화ㆍ세계화 추세와 맞물려 사회복지의 민간참여 요구는 어쩌면 피할 수 없는 흐름인 것 같다.

이상의 논의에서 볼 때 지역복지의 특징적 요소는 사회복지의 이념을 완성하고 국가복지의 재정적 한계를 보완하기 위한 지역사회의 적극적이고 능동적인 참여라고 할 수 있다. 박태영 등(2000:193-194)은 지역복지의 기본이념으로 정상화, 통합화, 주민의 주체적 참여(福祉士養成講座編輯委員會, 1999)를 들고 있다.

흔히 사회복지의 이상을 말 할 때 탈무드를 자주 인용한다. "물고기를 잡아주기 보다 물고기를 잡는 방법을 가르쳐 주라"고. 이것이 길버트(1989)가 말하는 「능력개발국가」와 국민의 정부가 지향하는 「생산적 복지」가 추구하는 목표다. 물론 아직도 우리의 생산적 복지개념은 확립된 것은 아니라고 본다(박능후, 2000:45).

국민의 정부가 지향하는 3대 국정지표는 「민주국가」, 「시장경제」, 「복지국가」이다. 그러나 여기서 복지국가 건설은 국가경제와 밀접한 관계가 있을 뿐 아니라 IMF 관리체제 하의 한국경제는 복지를 강력하게 내세울 형편이 아니었다. 더구나 제3의 길이 세계적으로 유행처럼 확산되던 때를 맞추어 「생산적 복지」라는 개념이 등장하였다. 이렇게 볼 때 "생산적 복지가 시장경제원리와 긴장관계를 형성하는 것"(박능후, 2000:37)이 아니라 생산적 복지는 시장경제 원리와 같은 선상에 있는 이념이라 할 것이다. 따라서 생산적 복지는 능력개발국가의 이념과 같은 것으로 파악된다. 생산적 복지와 능력개발국가는 국가재정의 한계점을 극복하기 위한 목적에서 출발하였다는 점에서 지역복지와는 그 출발점이 같다.

work fare로 더 잘 알려진 미국의 JOBS(Job Opportunities and Basic Skills Training)프로그램의 목적은 "자녀가 있는 궁핍한 가족이 장기적 복지의존을 피하도록 도와주는 교육, 훈련, 취업알선 등을 보장하는 것"이다. 이러한 조처는 궁극적으로 노동 가능한 AFDC 수혜자들을 일을 시키기 위한 것이다. 1960년대 빈곤과의 전쟁 이래로, 복지를 개혁하기 위한 전략은 복지를 노동으로 대체하는데 초점을 맞추어 왔다(사회복지대백과사전, 1999:1715). 한국의 생산적 복지가 추구하는 기초생활보장도 자활에 필요한 사업에 참가할 것을 조건부로 생계급여를 지급(생보법령 제12조)한다. 그러나 이러한 자활보호사업이 수급자들에게 외면당하고 있어 생산성에서나 복지적인 측면에서 비효율적이라는 비판을 받고 있다.

지역복지는 탈시설화ㆍ정상화 이념을 구현하려는 목적과 복지국가를 유지하기 위해서는 국가의 재정만으로는 한계점에 도달했다는데 대한 인식이 결국은 민간의 참여를 통한 지역복지이념을 낳았다. 따라서 지역복지는 이 두 가지 사고의 합작품이라 할 수 있다. 이것은 바로 공동체의 이념과 같은 것이다. 국가와 지방자치단체가 지역사회복지의 이념에 입각한 공동의 목표를 가지고 「보조성의 원리」에 따라 적극적인 지원을 통해 복지의 수준을 향상시키는데 기여해야 할 것이다. 결국 공동체란 공동체의 구성원이 공동의 목표를 가지고 공동체를 위해서(care for the community) 헌신하며 사랑으로 일치할 때 가능해 지는 것이다(박석돈. 1997:7-19).

III. 한국의 지역사회복지사업

1. 지역사회복지의 역사와 성격

사회복지는 전통적으로 지역사회조직(Community Development)과 지역사회개발(Community Organization)을 하나의 방법론으로 가지고 있었다. 오늘날 지역사회복지를 이러한 과거 사회복지의 발자취에서 그 근원을 찾으려는 견해들이 있다. 지역사회복지의 근원을 C.O.로 보느냐? 인보관으로 보느냐?의 논의는 오늘날 한국의 지역종합사회복지관 사업이 지역복지사업이냐? 하는 문제와 관련되기 때문에 이를 논의해 볼 필요가 있다.

정무성 교수(정무성,2000:171-172)는 지역사회복지실천모델의 개발에 가장 직접적으로 많은 영향을 미친 것은 인보관 운동과 자선조직협회 운동이라고 주장한다. 그러나 오정수 교수(오정수,1994:199)는 "커뮤니티 케어의 역사적 기원을 토인비 홀 등 민간 사회복지관운동에 두고 있는 주장은 영국에서 커뮤니티 케어가 대두한 시기와 배경을 살펴 볼 때, 오류가 있는 인식"이라고 하면서 한국의 사회복지관은 "민간 서비스 전달체계의 일부로서 커뮤니티 케어의 기원과는 직접적인 관련이 없다고 했다.

중산층 출신의 개혁자들이 참여하여 빈민들의 어려움을 나누고자 했던 인보관 운동(the Settlement House Movement)이나(Gaston V. Rimlinges;한울사회복지회. 1991:77) 근대사회사업의 시초로 평가되는 자선조직협회(Charity Organization Society)는 사회복지에 과학적 방법을 도입(一柳豊勝ㆍ品川滿紀.1979:45)하는데 공헌한 것은 사실이나 주민을 사회복지의 주체로 참여시키지는 않았다. 지역사회조직은 주민 스스로 문제를 인식하고 해결책을 찾도록 지원한다는 점에서는 지역사회복지와 비슷하나 전문사회사업가가 주민을 대상으로 하는 사업이라는 점에서 지역복지 그 자체는 아니라고 본다.

인보관 운동이나 자선조직협회 운동은 어디까지나 외부의 선각자들이 어떤 지역에 투입되어 그 지역을 대상으로 사회복지사업을 수행한 것이다. 여기서 주민의 태도는 방관자 내지는 피동적ㆍ소극적 참여가 있을 뿐이다. 이에 비해 지역사회복지는 주민들의 능동적이고 적극적인 참여를 요구한다.

<표 2> 인보관ㆍ종합복지관ㆍ지역사회복지의 성격비교

따라서 주민 모두는 복지의 수혜자이면서 동시에 복지의 공급자가 된다. 즉, 지역주민들은 일상생활을 통해 서로가 상부상조하는 일체감을 이룬다. 이것은 바로 공동체임을 말한다. 앞의 <표 2>에 의하면 서비스를 제공하는 장소로 볼 때 종합사회복지관은 오히려 인보관에 가깝다. 재가복지는 지역사회복지에 가깝다. 그러나 종합사회복지관이나 재가복지는 주민의 참여가 없으므로 지역사회복지라 할 수는 없다.

2. 한국지역사회복지의 현황

1) 주민참여가 배제된 행정

"지역사회복지는 지역주민이 스스로 지역의 문제를 인식하고 해결책을 찾는 과정"이다. 지역사회복지의 특징적 요소는 <표 2>에서 보는 바와 같이 주민들이 지역의 복지에 대해서 적극적이고 능동적으로 참여한다는 것이다. 이렇게 볼 때 한국에는 지역사회복지에 해당하는 사업이 없다고 한마디로 말 할 수 있다. 그러나 지역사회복지와 유사한 사업들을 굳이 찾는다면 다음의 몇 가지를 들 수 있다. 그것은 사회복지관, 재가복지사업, 사회복지협의회, 시설협의회, 자원봉사활동 등을 들 수 있겠다. 그 내용을 하나씩 짚어 보면 다음과 같다. 문제는 이러한 유사 사업들을 통해 지역주민들의 보다 적극적이고 능동적인 참여를 유도할 수 있는 방안을 찾는 것이 당면한 과제가 될 것이다.

(1) 사회복지관

보건복지부(2001)는 "사회복지관은 지역사회 내에서 일정한 시설과 전문인력을 갖추고 지역사회의 인적·물적 자원을 동원하여 지역사회 문제를 해결하고 주민의 복지욕구를 충족시키기 위한 종합적인 사회복지사업을 수행하는 사회복지시설"이라고 정의한다. 그리고 사회복지관의 목표는 "사회복지서비스 욕구를 가지고 있는 모든 지역사회주민을 대상으로 보호서비스의 제공, 자립능력 배양을 위한 교육훈련의 기회 제공 등 그들이 필요로 하는 복지서비스를 제공하고 가정기능 강화 및 주민상호간 연대감 조성을 통하여 각종 지역사회문제를 예방·치료하는 매체로서 주민의 복지증진을 위한 종합복지센터의 역할을 수행"하는 것이라고 규정했다. 이렇게 볼 때 여기에는 지역사회복지의 특성으로서의 주민의 참여부분은 전혀 없다. 이것은 영ㆍ미에서 발생했던 인보관과 유사한 기구라고 하겠다. 다만, 복지관이 주체가 되어 지역주민을 대상으로 자원봉사자를 모집, 교육을 시키고 복지관의 사업에 동참시키고 있어 매우 소극적이고 피동적인 지역복지사업을 수행하고 있다고 볼 수 있다. 그리고 소규모의 후원회원을 모집하고 바자 등 각종 모금운동을 통해 민간의 재정참여를 유도하고 있다.

(2) 재가복지봉사센터

보건복지부(2001)는 "재가복지봉사센터라고 함은 지역사회에서 일정한 시설과 전문인력 및 자원봉사자를 갖추고 필요한 재가복지서비스를 제공하는 사회복지시설"을 말한다고 정의한다. 운영의 기본원칙은 ① 적극성의 원칙 ② 능률성의 원칙 ③ 연계성의 원칙 ④ 자립성의 원칙을 제시했다. 여기서도 지역사회복지로 볼 만한 지역 주민의 자발적이고 적극적인 참여는 찾아볼 수 없다. 어디까지나 국가ㆍ자치단체가 민간법인에 위탁운영 하면서 전문가를 매개로 하여 서비스를 제공할 뿐이다. 사회복지관과 차이점은 복지관이 시설에서 찾아오는 Clients에게 서비스를 제공하는 것이 주된 방법인데 비해 서비스 제공자가 Clients를 거주지로 찾아가서 제공한다는 것이 다르다. 현실적으로 사회복지관은 대부분 재가복지센터로서의 역할을 겸하고 있다.

(3) 사회복지협의회

사회복지협의회의 목적 및 성격에 대해서 사회복지사업법(제33조 제1항)은 "사회복지에 관한 조사·연구와 각종 복지사업을 조성하기 위하여 전국단위의 중앙협의회로서 「한국사회복지협의회」와 시·도 단위의 협의기구로「시·도사회복지협의회」를 둔다"고 했다. 법은 우리 나라의 사회복지사업을 더욱 원활하게 수행하고, 사회복지를 목적으로 하는 사업 상호간의 횡적 교류를 통해 전체 사업을 균형 있게 발전시키고, 대(對) 국민 홍보와 계몽, 그리고 자체 종사자들의 자질향상 등을 위해 사회복지협의회를 구성하여, 현재 사회복지사업에 종사하는 법인이나 사회복지에 관심과 조예가 깊은 개인에게 맡김으로써, 순수한 민간차원에서 자율적으로 운영케 하여, 정부주도의 사회복지위원회와 또 하나의 민간기관인 사회복지사협회와 함께 3원체계(三元體系)를 갖추었다. 회원구성에 있어서도 지역과 관련이 깊은 시·도 협의회의 회원 자격(령 제13조 제2항)으로 ① 당해 지역에 주된 사무소가 있는 사회복지법인 및 사회복지사업과 관련 있는 비영리 법인의 대표자 ② 당해 지역의 경제계·언론계·종교계·법조계·문화계 및 보건의료계 등을 대표하는 자 ③ 기타 지역사회의 복지발전을 위하여 시·도 협의회의 장이 추천하는 자로 하였다. 따라서 여기에도 주민의 참여가 배제되어 있다.

(4) 시설운영위원회

시설의 운영에 관한 사항을 심의하기 위하여 운영위원회를 둘 수 있다(법 제36조 제1항). 위원은 ① 입소자 또는 입소자의 보호자 대표 ② 지역주민 ③ 후원자 대표 ④ 관계공무원 ⑤ 기타 시설운영에 관하여 전문적인 지식과 경험이 풍부한 자 중에서 시설장의 추천을 받아 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 임명 또는 위촉한다. 이 규정은 복지의 수요자와 공급자 그리고 지역주민이 지역의 복지사업에 참여할 수 있는 길을 열어 놓아 지역사회복지사업의 가능성을 가늠해 볼 수 있는 기회가 되리라 본다. 그러나 임의규정으로 되어있어 시설장들의 의식이 시설의 사회화 이념을 올바로 이해하지 못하고 있는 상황에서는 실현성이 희박하다고 보겠다.

(5) 자원봉사활동

한국에서 자원봉사는 그 역사가 길지 않다. 더구나 전 국민적인 관심사로 떠오른 것은 10여 년에 불과하다. 예로부터 이웃간에 상부상조의 관행이 있었으나 그것은 특정 집단끼리의 활동이었고 불특정 다수 인이나 지역 공동체를 위한 자발적 봉사활동은 아니었다. 자원봉사의 구성요소로서 가장 기본이 되는 것은 자발성과 무보수성 인데, 이런 점에서 볼 때 자원봉사활동은 지역복지사업과 가장 밀접한 관계에 있으며 자원봉사활동이 없이는 지역복지사업이 불가능하다고 보겠다. 한국에서의 지역복지의 가능성을 알아보기 위해 각 기관에 1999년 한 해 동안 동원된 민간자원을 살펴보면 다음 <표 3>에서 보는 바와 같이 그 총액에 있어서 복지관이 가장 많고, 다음은 시설 그리고 읍て면て동사무소의 순 이었으며 이 기관들의 추계 총액은 703억7,783만6천원 정도이었다. 현금, 물품을 금액으로 환산한 액수 그리고 자원봉사자의 수를 일일사회복지도우미 평균임금(22,000원)으로 환산하여 추계 한 결과, 시설은 총 305억8,017만5천원 정도이고, 복지관은 353억3,996만1천원 정도이며, 읍て면て동사무소는 44억5,770만원 정도인 것으로 조사되었다(정기원, 2000:68).

한국 전체의 자원봉사실태를 살펴보면 1999년 한 해 동안 14.02%가 자원봉사를 한 것으로 나타나 성인자원봉사가 389만8천564명으로 추정된다. 이는 주당 2.2시간으로 연간 총 자원봉사 시간 수를 전산업 남녀 평균임금(5,440원)으로 환산할 때 2조4,545억원으로 추정된다. 이는 1997년도 한국GDP의 0.58%에 해당된다. 이는 22개국 평균자원봉사 참여율 28% 및 GDP에 미친 효과 1.1%에 비하면 절반 밖에 되지 않는다(이강헌, 1999.12).

〈표 3〉시설, 복지관, 읍·면·동사무소의 현금＋물품 환가액＋자원봉사 환가액

(단위 : 천원)

자료 : 정기원 외(2000.12). "민간복지자원 총량파악체계 구축방안".보건복지부.p.43.

2) 공ㆍ사간 복지재정 분담 현황

(1) 국가의 복지재정

복지국가란 국가복지를 적극적으로 수행하는 국가를 말한다. 헌법은 "국가는 사회복지ㆍ사회보장의 책임이 있다"(제34조 제2항)고 규정하고 있다. 그렇다면 어느 정도의 책임을 수행하고 있는가? 정기원 등의 보고서(2000:102-105)에 의하면 1998년 현재 우리나라의 사회보장비(사회보험ㆍ공적부조ㆍ사회복지서비스) 규모는 23.0조원으로 당해 연도 국내총생산의 5.1%에 해당된다. GDP 대비 사회보장비 비율의 변화는 1992년까지는 3% 수준을 유지하다가, 문민정부시절인 1993년부터 1997년 사이에 최고 1997년의 4.5%에서 최저 1995년 3.8%로 4% 안팎을 유지하였으며, 경제위기 직후인 1998년도에는 5.1%로 5%대를 넘어서고 있다. 이러한 GDP대비 사회보장비의 1990∼1992년 사이 평균은 3.5%, 1993∼1997년 사이 평균은 4.1%로 사회보장비 평균비율이 문민정부시기에 0.6% 포인트 증가한 것으로 나타나고 있다. 그러나 이러한 사회보장비비율의 증가는 사회보험의 내실화과정에서 민간부담의 증가비율이 정부부담에 비하여 빠르게 증가했기 때문인데 이러한 경우는 국가가 사회보장의 책임을 기업이나 개인에 전가시킨 결과로 해석될 수 있다.

사회보장비를 구성하고 있는 사회보험, 공공부조 및 사회복지서비스 지출규모의 구성비를 살펴보면, 전반적으로는 사회보험이 80%이상의 비율을, 공공부조가 10%∼14%수준을 그리고 사회복지서비스가 2%∼4%수준의 구성비를 보이고 있다. 이러한 사실은 우리나라 사회보장비의 구성이 사회보험 위주로 되어있다는 것을 보여주고 있다. 즉, 사회복지서비스 부문의 지출규모가 사회보험이나 공공부조에 비해 매우 작다는 것을 말해 주고 있다. 이것은 전액 국가부담으로 이루어지는 사회복지서비스 부문은 극히 미미한 실적을 보이고 가장 규모가 큰 사회보험부문은 개인과 기업의 부담으로 이루어 짐으로 결국 국가의 역할은 극히 미약하다는 결론이다.

(2) 중앙과 지방정부간의 복지예산 분담현황

중앙과 지방정부간의 재정분담비율은 정기원 등(2000:105)에 의하면 공공부조의 경우 보훈을 제외한 국비와 지방비의 재정부담 비율은 약 3.3:1에서 4.5:1수준으로 지방자치제도의 도입 이후인 1998년에는 그 비가 4.5:1로 증가한 것으로 나타났다. 그리고 사회복지서비스의 경우도 국비와 지방비의 재정분담율 중 지방비의 분담율이 조금씩이나마 늘어나고 있어 지역복지서비스의 개발여력을 늘려가고 있는 것으로 판단된다.

(3) 민간의 복지자원

1999년도 한국의 민간복지자원은 시설, 복지관, 읍て면て동사무소의 조사금액을 기준으로 전체기관의 추계를 낸 것과 직접 후원금을 전달하는 민간기관의 후원금을 모두 합하여 보면 다음 <표 4>에서 보는 바와 같이 그 규모는 1,079억8,521만6천원 정도이다(정기원, 2000:43). 아직도 한국에서는 총 사회복지비용에서 민간이 차지하는 부분은 극히 미약한 실정이다.

<표 4> 민간복지자원의 총량(1999년)

(단위: 천원)

자료 : 정기원 외(2000.12). "민간복지자원 총량파악체계 구축방안".보건복지부.p.11.

Ⅳ. 공ㆍ사간의 역할분담과 과제

1. 재정

1) 복지국가의 딜레마 <국가책임의 완수>

사회복지사업은 많은 재정적 부담이 따른다는 사실을 누구나 알고 있다. 이를 위해 국가는 국민들에게 많은 조세부담을 지울 수밖에 없다. 고복지는 고부담ㆍ저효율의 결과를 초래하고 저복지는 저부담ㆍ고효율의 결과를 기대할 수 있다. 여기서 고복지냐 저복지냐는 선택의 문제다. 오늘날 신자유주의적 경향은 바로 고효율을 위해 저부담을 택했고 결과적으로 초래하게 될 저복지를 보완하기 위해 민간의 자발적인 참여를 요구하고 있다. 여기서 조세와 복지를 어느 선에서 균형을 이루느냐의 문제가 복지국가의 어려움이다. 이러한 균형 점은 너무나 다양한 변수에 영향을 받기 때문이다. 따라서 한국의 수준이 어느 정도라야 하느냐?의 문제는 간단히 대답하기 어렵지만 한국의 현 수준이 적절한가?의 여부는 쉽게 말 할 수 있다. 그것은 타국과 비교할 때 엄청난 차이가 있기 때문이다. 핑커 교수(Robert Pinker, 1995:182)는 1995년 한국에 왔을 때 발표문에서 당시 영국의 조세부담이 결코 높은 것이 아니라고 했다. 그렇다면 다음 <표 5>에서 보는 바와 같이 영국에 비해서 한국의 조세부담은 반정도의 수준이며 사회보장비 지출은 1/3-1/4의 수준에 머물고 있다. 핑커 교수의 논리에 따른다면 한국의 복지수준을 어떻게 평가해야 할 것인가는 분명해 진다.

<표 5> Social Expenditure under OECD Guidelines: 1980-1995

Unit: percentage of GDP

Source : OECD Health Data 1999.에서 6개국만 선정하였다.

고프는 "1980년대 지출과 세입간의 적자확대로 대처 정부는 지출수준을 통제하기 위해 복지를 재구조화 함으로써 위기에 대응했는데, 결과적으로 빈곤층을 더욱 궁핍하게 만들고 근로동기를 약화시켰다"고 평가했다(김영화. 2000:136). 이러한 문제에 대해서 하버마스는 "사회권을 축소하고 급여를 약화시키고, 정부에서부터 가족과 지역사회로 책임을 전가시키는 식으로 사회서비스를 재구성하려는 시도들은 정부의 정당성에 대한 비판을 받게될 것"(김영화, 2000:157-158)이라고 말했다. 그렇다면 한국정부가 복지문제를 가족과 지역사회로 책임을 전가시키려는 여러 시도들은 비판을 받아 마땅할 것이다.

물론, 사회복지의 지방화는 지역적 특수성과 다양한 복지수요에 대응할 수 있고, 인적ㆍ물적 자원을 효율적으로 활용할 수 있다는 면에서 복지의 질적ㆍ양적 향상을 기대할 수 있다(De Mello,1982.p.19). 그러나 지방의 재정자립도가 열악한 상황에서 복지의 책임을 지방자치단체에 위임한다는 것은 중앙정부와 지방정부는 권한 다툼에서 권한은 중앙이 차지하고 책임은 지방에 미루는 것과 같은 것이다.

2) 지방자치단체의 재정자립도 확충

지역복지를 위해서는 국가의 역할이 있고 자치단체의 역할이 있고 민간의 역할이 있다. 일반적으로 사회보험영역과 공적부조는 국가의 역할로 본다. 국가의 기본적 욕구 충족 수준을 초과하는 서비스는 지방자치단체가 부담하게 한다. 그리고 지역의 특수 사정에 따라 종류와 수준을 달리할 수 있다. 그러기 위해서는 지방자치단체가 재정적 능력을 가지고 있어야 한다. 그럼에도 불구하고 다음 <표 6>에서 보는 바와 같이 지방자치단체의 재정자립도는 매우 열악한 형편이다. 이런 재정자립도를 가지고 복지수준의 향상을 기한다는 것은 불가능하다. 오히려 지방정부는 복지사업을 기피하는 실정이다.

<표 6> 지방자치단체별 재정자립도

(단위：%)

자료 : 행정자치부, 2000년도 지방자치단체 재정자립도.

3) 민간자원의 활용

지역복지는 그 출현배경에서부터 민간자원의 활용을 통해 국가재정의 부담을 덜어보자는 의도가 깔려 있었다. 따라서 지역복지가 정착되기 위해서는 민간의 적극적인 참여, 특히 경제적 참여가 중요하다. 그러나 한국의 민간자원 참여도는 <표 6>에서 보는 바와 같이 매우 낮다. 그것도 기업이 반 이상을 점유하고 있다. 이것은 민간자원 동원의 발전전망을 어둡게 하고 있다. 개인자격으로 공동모금에 참여할 때 사회복지사업이 경기에 영향을 덜 받으면서 발전할 수 있는 가장 좋은 방법이라고 생각한다. 그것은 다음 <표 7>에서 보는 바와 같이 금년(2001)과 같은 어려운 경제여건에서도 작년보다 공동모금의 실적이 향상되었고, 도시보다 농촌의 모금실적이 높은 것을 보아도 알 수 있다(사회복지공동모금회,2001:10).

<표 7> 이웃돕기성금 접수 분석(전국 합계)

(단위 : 백만원)

* ARS 모금은 『개인 및 기타』 항목에 포함
자료 : 사회복지공동모금회(2001.2.28), 「희망2001 이웃돕기 캠페인」결과보고서.p.10.

2. 행정

1) 국가의 역할 <가족주의 이데올로기 비판>

최근 한국사회에서는 사회복지에 대한 국가의 책임을 가족에게 떠넘기려는 가족주의 이데올로기를 비판하는 소리가 높다. 보육정책을 예로 들면, 헤롤드와 르보는 "요부양아동원조 프로그램에 대해 상담할 경우에, 어머니들이 자녀를 돌보기 위해 집에 머무를 수 있는 권리를 가지고 있다고 확신시키기보다는, 집밖으로 나가 일거리를 구하도록 도와주고 격려한다는 사실을 주시해야 할 것"(장인협, 1980; 64)이라고 경각심을 불러일으키고 있다. 이것은 한국의 경우도 마찬가지라고 생각한다. 정부나 시설운영자들은 부모로부터 아동을 빼앗아 낼 궁리만 하지 부모가 스스로 자신의 아이를 양육하도록 지원하는 시책이나 태도를 찾아볼 수 없다. 더구나 한국은 아동이 0세부터 보육시설에 맡겨질 수 있다. 스웨덴의 경우 생후 6개월부터 맡길 수 있다. 체코는 1990년 10월 1일자로 공포된 「보육지원금법」에서 정상아는 3세까지, 장애아를 가진 부모는 7세까지 보육지원금을 받아 아이의 부모가 노동을 하지 않고 가정에서 아이들을 돌보면서 교육시킬 수 있게 하였다.

국민기초생활보장법은 「부양의무자가 있어도 부양능력이 없는 경우」(시행령 제4조 제1항)를 두어 사적부양의무를 상당히 완화한 듯이 보이지만, 실은 그 범위를 매우 협소하게 규정하고 있을 뿐만 아니라 그 적용에 있어서도 매우 엄격하여 사실상 법의 혜택을 받기가 매우 어려운 실정이다.

보조성의 원리에 의하면 "개인이 자신의 노력과 근면으로 수행할 수 있는 것을 개인으로부터 빼앗아서 사회에 맡겨서는 안 된다"(Quadragesimo Anno,n.35). 즉, 부모의 자녀양육권을 국가가 빼앗아서는 안 된다는 말이다. 과거 공산국가에서 아동양육권은 국가가 가지고 있었다. 한국의 보육정책은 부모를 대신해서 자녀양육의 부담을 덜어준다는 미명아래 부모로부터 자녀양육권을 빼앗는 것이다. 부모로부터 자녀를 빼앗아 보육시설에서 보호하기 전에 부모가 부모로서의 책임과 권리를 다 할 수 있도록 국가는 가족을 도와야 할 것이다.

2) 지방자치단체의 역할

지방자치는 주민의 복지증진을 위하여 존재하는 제도이며 주민의 복지증진을 위해서는 주민자치가 최상의 방법이라는 전제아래 성립되는 것이다. 따라서 주민복지에 무관심하거나 아무런 기여를 못한다면 자치정부는 그 기능을 다 한다고 할 수 없는 것이다. 따라서 지방정부가 수행해야 할 사회복지사업은 지역 주민들의 삶의 전반에 걸쳐 있다고 해도 과언이 아니다. 지방자치단체가 수행해야 할 사회복지사업은 최광의의 사회복지사업, 광의의 사회복지사업은 물론이고, 그 위에 협의의 사회복지사업 즉, 사회복지서비스 전달체계의 설치ㆍ운영사업, 국민기초생활보장사업에 추가되는 서비스 및 주민 개개인에게 직접 제공되는 사회복지서비스 등을 들 수 있다. 이러한 사업들은 지방정부의 힘만으로는 이룩할 수가 없다. 중앙정부의 지원과 함께 지역주민들의 자발적인 참여 없이는 불가능한 일 들이다. 따라서 주민 스스로가 지역사회를 복지사회로 만들고자 하는 공동의 목표에 합의를 이루어야 하고 이를 위해 협력해야 하는 것이다.

지방정부가 이러한 책임을 다하기 위해서는 지방정부의 재정자립도가 강화되어야 한다. 중앙정부의 재정이양 없이 지역복지사업을 강화하고자 한다면 그것은 중앙정부의 책임회피인 것이다. 권한은 중앙이 차지하고 의무는 지방에 이양한다는 것은 잘못이다. 권한과 책임은 언제나 정비례하는 것이다.

3) 민간의 역할 <지역공동체의 회복>

복지국가가 지향하는 가치를 평등, 자유, 민주주의, 공동체 의식(solidarity), 안정성(security), 경제적 효율성을 들고 있다(Furniss & Tilton,1979:28). 다시 말하면 인류사회가 지향하는 목표는 복지사회 즉, 공동체건설이라 할 수 있다.

전통적으로 사회통합과 사회통제의 유지는 종교가 담당해 왔다. 가난한 자와 병자 그리고 도움이 필요한 자를 돌보는 것, 부자에게 자선을 권장하고 가난한 이웃에 대한 그들의 의무를 상기시키는 것, 구조(救助)를 조직하고 공동체의식을 유지시키는 것, 이 모든 것들은 농업사회에서는 종교기관이 수행하던 훌륭한 통합기능이었다. 티트무스(Titmuss)는 "사회행정이 통일적인 관심을 갖는 일차적 영역은 통합을 증진시키고 소외를 추방하려는 사회제도들" 이라고 했다. 티트무스의 이러한 정의는 사회통합에 초점을 둔 것이지만 그의 정의에 사회통합으로서의 복지라는 개념이 전혀 없는 것은 아니다. 사회복지의 이념 중 정상화, 사회통합(social integration)의 이념이 확산되면서 지역복지의 역할이 더욱 중요해 졌다. 영국에서는 이를 지역사회보호(community care)의 형태로 발전시켰고 일본은 재택복지로 구체화하였는데, 복지대상자들을 수용시설보다는 지역사회 안에서 통합적으로 인권적인 상황에서 처우하는 것이 효과적이라는 정상화의 이념의 실현에 따른 것이다(정무성, 2000:186).

사회복지의 기능주의적 분석은 '공동체' 또는 '연대'의 개념을 복지와 연결시킴으로써 '이타적' 행위의 주요 결과들뿐 아니라 이타적 행위의 중요한 변천에도 주의를 기울이게끔 하고 있다. 여기서 우리는 이념이 제도를 통해서 구현될 수 없음을 알게 된다. 이념은 이를 실현하려는 사회구성원들의 적극적인 의지가 있을 때 달성될 수 있는 것이다. 최근 활발하게 발전해가고 있는 자원봉사운동이나 다양한 시민운동들은 한국의 복지사회건설에도 그 전망을 밝게 해 준다. 그러나 이러한 의지는 인간의 한계성 때문에 지속적인 운동(movement)과 교육이 필요하게 된다.

Ⅴ. 결 론

지역복지사업은 사회복지발전의 바람직한 한 단계이며 피할 수 없는 시대적 추세인 것 같다. 그러나 지역복지가 성공적으로 정착하기 위해서는 사회복지를 위한 국가의 책임과 역할이 충분히 수행될 것을 전제로 한다. 지역복지의 시대적 추세를 빌미로 국가책임을 다 하지 않는다면 한국의 사회복지는 자유방임의 전근대적인 복지상태로 후퇴하게 될 지도 모른다. 특히, 가족주의 이데올로기를 내세워 가족에 대한 국가의 책임을 회피해서는 안될 것이다. 가족이 붕괴되기를 기다려 복지를 수행할 것이 아니라 가족의 붕괴를 미리 막는 것이 최상의 복지이며 이것이 가족이데올로기가 되어야 할 것이다. 지역사회복지의 대상은 사회적 약자들이다. 이들에 대한 국가의 책임은 우파와 좌파 어느 쪽에서도 부정하지 않는다.

지방자치단체 또한 국가와 함께 복지사회 건설에 책임이 있으므로 지방정부가 그 책임을 다하기 위해서는 지방정부 재정자립도의 향상이 무엇보다 시급하다. 지방자치의 발전은 지역마다의 고유한 복지모델을 개발ㆍ발전시킬 것이고, 그것은 한국의 고질적인 지역감정을 해소시키는 지름길이 될 것이다. 이를 위해 중앙정부는 재정과 행정권한의 과감한 지방이양을 단행해야 할 것이다.

사회복지의 일차적인 책임이 개인과 가족에게 있음은 자본주의 사회의 기본 원칙이다. 그럼에도 불구하고 복지국가에서는 지금까지 개인의 복지에 대한 국가책임에 가려 개인의 책임이 별로 강조되지 않았던 것도 사실이다. 신자유주의적 입장에서는 이점에 대해 비판을 가하고 복지에 대한 개인과 가족의 역할을 강조한다. 전통적으로 보수주의는 자유를 강조하고 사회주의(사회민주주의)는 평등을 강조한다. 그러나 인간은 자유와 평등을 동시에 추구한다. 여기에 인류의 비극적 한계점이 있는 것이다. 왜냐하면 자유와 평등은 상호 모순개념이기 때문이다. 제도적으로는 자유와 평등을 동시에 구현할 수 없기 때문이다. 그렇다면 해법은 없다는 말인가? 우리는 그 해법을 우애라는 가치에서 찾아야 한다. 프랑스 대혁명에서 외친 구호 즉, 자유, 평등, 우애 중에서 지금까지 우애의 가치를 인류는 망각하고 있었던 것이다. 지역사회복지는 바로 이 우애라는 가치를 기초로 성립될 수 있는 것이다. 우애를 바탕으로 하는 지역공동체운동이 우와 좌를 초월하는 제3의 길일 것이다.

지역복지는 결국 공동체 사회로 나아가기 위한 하나의 과정이라 할 수 있다. 이것은 개인의 자발적이고도 적극적인 참여가 없이는 불가능한 것이다. 이제 싹트기 시작하는 자원봉사활동과 시민운동들에 대해 정부는 그 존재가치를 인정하고 대표성을 부여함으로써 민간의 참여의식을 고취시켜야 할 것이다. 동시에 공ㆍ사의 협력관계는 언제나 보조성의 원리에 입각하여 민간의 자율을 최대한 존중하는 방향에서 이루어져야 할 것이다. 어떤 경우에도 정치적으로 이용한다거나 정부에 예속시키려는 시도는 없어야 할 것이다.

<참고문헌>

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<Abstract>

The Role and the Problems of Public Administration & Finance in Community Social Welfare

Prof. Park Suk Don
Department of Social welfare
Kyungpook National University

Community social welfare is based on the ideology of normalization, deinstitutionalization, and active participation of residents. Ideology of normalization & deinstitutionalization are alternatives aimed at overcoming the limits of institutional care. Participation of residents is established in an effort to defeat the financial risks inherent in the social welfare state. Thus, social community welfare can be a solution to both the limits of institutional care and financial risks. The government must take responsibility before community welfare can take root in Korea. It is the wrong policy for government to rid of its responsibilities by transferring onto its citizens. However, community welfare is the global current trend. Therefore, it is imperative that both the government and citizens fulfill their own responsibilities such that the community can change to a community welfare.

<연락처>

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